Kreislaufwirtschaft und Kreislaufwirtschaftsgesetz – eine Entwicklungsgeschichte (Teil 2)

Gepostet von Doreen Brumme am 15. Aug 2017

Wie im ersten Teil dieser Serie angekündigt, dreht sich heute alles um das Kreislaufwirtschaftsgesetz. Lest hier, wie die deutsche Abfallwirtschaft bis zu seiner Einführung gesetzlich geregelt war und wie das Kreislaufwirtschaftsgesetz dafür sorgt und sorgen soll, dass die deutsche Wirtschaft sich im besten Sinne des Wortes im Kreis dreht.

Wie im vorangegangen Beitrag geschrieben, löste das „Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Bewirtschaftung von Abfällen“, kurz: Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG), am 6. Oktober 1996 das bis dahin geltende Abfallgesetz vom 27. August 1986 ab. Dieses wiederum hatte das „Gesetz über die Beseitigung von Abfällen“, kurz: Abfallbeseitigungsgesetz (AbfG), vom 7. Juni 1972 ersetzt.

Wissen müsst Ihr, dass das heute Kreislaufwirtschaftsgesetz genannte Gesetz bis zum 1. Juni 2012, als eine neue Fassung davon in Kraft trat, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, kurz: KrW-/AbfG, hieß.

Das KrWG ist demnach das zentrale Bundesgesetz des deutschen Abfallrechts.

Nationale und internationale Rechtsgrundlagen des deutschen Abfallgesetzes

Wie schon der erste Teil dieser Artikelreihe stützt sich auch der vorliegende auf die wissenschaftliche Arbeit von Fang Läpple, die er in seiner Dissertation „Abfall- und kreislaufwirtschaftlicher Transformationsprozess in Deutschland und China: Analyse – Vergleich – Übertragbarkeit“ veröffentlichte (hier als PDF zum Download), die von der Fakultät für Wirtschafts- und Sozialwissenschaften der Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg 2007 genehmigt wurde.

Das rechtliche Instrumentarium der deutschen Abfall- und Kreislaufwirtschaft ließe sich Läpple zufolge in einem 5-stufigen Aufbau beschreiben.

Wie die von Läpple erstellte Grafik zeigt, folgen dem internationalen Recht EU-rechtliche Normen und das Bundes-Abfallgesetz mit einer Reihe von Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften. Außerdem gebe es demnach Landes-Abfallgesetze zur Ausführung und Ergänzung der bundesrechtlichen Regelungen. Schließlich kämen noch kommunale Satzungen als Bürgerverpflichtungen zum Tragen.

Schauen wir uns an, welche Rolle die einzelnen „Rechtsstufen“ für das deutsche Kreislaufwirtschaftsgesetz spielen:

Internationales Recht

Mit internationalem Recht meint Fang Läpple die internationalen Verträge und Abkommen, die auf

• bilateraler,
• regionaler
• und globaler Ebene geschlossen worden seien.

Die daraus resultierenden Regeln des internationalen Rechts würden demnach die Staaten untereinander binden. Sie seien in der Regel nicht self-executing, sondern müssten noch innerstaatlich umgesetzt werden. so nähmen sie in einzelnen Bereichen maßgeblich Einfluss auf die deutsche Gesetzgebung.

Das Baseler Übereinkommen hebt Läpple besonders hervor, da es weltweite Regeln für die Abfallentsorgung und die grenzüberschreitenden Abfallverbringungen aufstelle. Die Baseler Konvention sei demnach

• in der EU mit der EG-Abfallverbringungsverordnung
• und in Deutschland mit dem Abfallverbringungsgesetz

rechtskräftig umgesetzt worden.

EU-Recht

Als EU-Recht gelte für jeden EU-Mitgliedsstaat unmittelbar die Verordnung zur Überwachung und Kontrolle der Verbringung von Abfällen in der, in die und aus der Europäischen Gemeinschaft, schreibt Läpple weiter Außerdem gebe es eine Reihe von Richtlinien, die an jeden Mitgliedsstaat gerichtet und in Bezug auf das angestrebte Ziel verbindlich seien. Zunehmend würden EU-Verordnungen und EU-Richtlinien wie…

…in das nationale Recht eingreifen. Läpple weist darauf hin, dass das neue KrW-/AbfG unter anderem auch deshalb erforderlich gewesen sei, weil die seit 1991 bestehende EG-Richtlinie über Abfälle mit dem deutschen Recht zu harmonisieren war.

Bundesrecht

Auf Bundesrechtsebene würden neben dem KrW-/AbfG Verordnungen gelten, die das untergesetzliche Regelwerk des KrW-/AbfG bilden, sowie zusätzlich die Verwaltungsvorschriften TA Abfall und TA Siedlungsabfall, die technische Anforderungen an die Entsorgung beinhalten, wie die folgende Grafik zeige:

Die Gesetzwirkung habe laut Läpple einen vertikalen und einen horizontalen Aufbau: Im Abfall- und Umweltrecht hätten die Länder demnach nur einen geringen Gestaltungsspielraum, mit Ausnahme des Wasserhaushaltsgesetzes, kurz: WHG, da hier der Bund nur die Möglichkeit der Rahmengesetzgebung habe. Neben den Gesetzen würden für die Bürger die in den Verordnungen (VO) festgelegten Regelungen gelten. Die Ermächtigung zum Erlass solcher Verordnungen sei in den jeweiligen Gesetzen festgelegt. Neben den Verordnungen gebe es Verwaltungsvorschriften, die sich an die zuständigen Behörden wenden würden. Zu dieser Gruppe zählten die Technischen Anleitungen (TA)

• TA Siedlungsabfall
• und TA Sonderabfall.

Die Weisung zur Anwendung erfolge über Erlasse oder Runderlasse an die nachgeordneten weisungsgebundenen Behörden.

Landesrecht

Landesrecht, so schreibt Fang Läpple weiter, ergänze das Abfallgesetz des Bundes, insbesondere mit den erforderlichen Vollzugsvorschriften. Es bestimme unter anderem die öffentlich-rechtlichen Träger der Abfallentsorgung, die beispielsweise in Eigenregie Abfallgebühren festsetzen würden. Die Länder Baden-Württemberg, Bremen, Hessen, Niedersachsen und Schleswig-Holstein hätten demnach Gesetze über die Erhebung einer Abfallabgabe erlassen. In Nordrhein-Westfalen werde demnach eine Lizenzgebühr erhoben. Die bereits bestehenden Landesabfallgesetze (vor dem Inkrafttreten des KrW-/AbfG) müssten Läpple zufolge in Bezug auf die bundesgesetzlichen Regelungen im KrW-/AbfG überarbeitet und angepasst werden. So müssten beispielsweise ihre Anwendungsbereiche auf den Umfang des KrW-/AbfG abgestimmt erweitert werden. Das neue Vorrangsystem hinsichtlich Vermeidung, stofflicher und energetischer Verwertung, ferner die neuen Überlassungspflichten, die teilweise entfallene Verbindlichkeit der Abfallwirtschaftspläne und vieles andere mehr müssten demnach landesrechtlich übernommen werden. Soweit Bestimmungen des Landesrechts denen des neuen Bundesrechts widersprächen, seien sie nach Art. 31 GG (Grundgesetz) rechtunwirksam.

Kommunales Satzungsrecht

Das Landesrecht werde von kommunalen Abfallsatzungen ergänzt, die die Landkreise, kreisfreien Städte und in einigen Fällen auch die Städte und Gemeinden erlassen würden. Darin seien der Abholrhythmus, die Gebühren und weitere Einzelheiten festgelegt. Satzungen regelten, in welcher Art und Weise, an welchem Ort und zu welcher Zeit Hausmüll und Gewerbeabfall zur Beseitigung zu überlassen sei (§13 Abs. 1 KrW-/AbfG), und ferner, dass bestimmte Abfälle getrennt zu überlassen seien. Auch die Einführung einer Bringpflicht sei demnach rechtlich möglich, sofern dabei die rechtsstaatlichen Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und Zumutbarkeit beachtet würden.

Wie sich das deutsche Abfallrecht entwickelt hat

Fang Läpple stellt die Entwicklung des deutschen Abfallrechts, das demnach auf Artikel 74 Nr. 24 des Grundgesetzes (GG) basiere, in seiner Dissertation sehr ausführlich dar. Wir zeigen euch in der folgenden Tabelle die wichtigsten Entwicklungsschritte vom Abfallbeseitigungsgesetz 1972 bis zum Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz 1996 im Überblick:

Demnach war das deutsche Abfallrecht 1972 ein reines Ordnungsrecht, sprich Kommunalrecht. Erstmal befasste sich mit dem Abfallbeseitigungsgesetz von 1972 ein bundeseinheitlich geltendes Gesetz (Bundesgesetz) mit Abfällen.

Als zentrales Motiv dieses Gesetzes benennt Läpple die „Gewährleistung einer ausreichenden Beseitigungsinfrastruktur der Gemeinden und Landkreise, sowie eine Verbesserung der Deponiesicherheit“. Ziel des Abfallbeseitigungsgesetzes von 1972 war es demnach, „eine gemeinwohlverträgliche Abfallbeseitigung zu sichern“. Zwischen 1976 und 1986 sei das Abfallgesetz vier Mal novelliert worden. Dabei sei es 1976 um die Sicherung einer umweltverträglichen Beseitigung der gefährlichen Abfälle (Verschärfung der Kontrollen), 1982 um eine Lockerung der Transportkontrollen und Freistellung von Genehmigungsverfahren für unproblematische Beförderungsvorgänge. 1985 hätte der Gesetzgeber demzufolge mit einer sogenannten Vorschaltnovelle einen „ersten Schritt zur besseren Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung von Abfällen, insbesondere von Sonderabfällen“ gemacht. Das Gesetz über die Vermeidung und Entsorgung von Abfällen, kurz Abfallgesetz (AbfG) schließlich habe 1986 die rechtlichen Voraussetzungen für den Übergang von der klassischen Abfallbeseitigung zur Abfallwirtschaft geschaffen. Es habe das Wort „Abfallbeseitigung“ mit dem Begriff „Abfallentsorgung“ ersetzt und erweiterte so den Anwendungsbereich des Gesetzes.

Das AbfG sei in der Fachwelt überwiegend als ein Schritt in Richtung eines vorsorgenden Abfallwirtschaftsrechts begrüßt worden.

Das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz

Am 7. Oktober 1996 seien laut Läpple

• das KrW-/AbfG
• sowie sieben Durchführungsverordnungen
• und eine Richtlinie

in Kraft getreten. Das KrW-/AbfG bezwecke demnach die Förderung der Kreislaufwirtschaft zur Schonung der natürlichen Ressourcen und die Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen (§1 KrW-/AbfG).

Den Aufbau des KrW- /AbfG unterteilt Läpple in drei Ebenen:

• die innere Gliederung des Gesetzes

• die Verordnungsermächtigungen durch das Gesetz
• und das untergesetzliche Regelwerk.

Die Zielhierarchie des KrW-/AbfG zeigt Läpple mit der folgenden Grafik auf:

Zusammenfassend beschreibt Läpple die Transformation des deutschen Abfallrechts so: Die Entwicklung des Abfallrechts in Deutschland habe auf der kommunalen Ebene begonnen, als eine Frage des lokalen Gesundheitsschutzes. Diese sei früh in der Weise gelöst worden, dass die Kommunen die Entsorgung des Hausmülls als kommunale Aufgabe übernommen hätten. Nicht verhindert worden sei dadurch das Phänomen wilder Abfallentsorgung, dem zu Beginn der 1970er Jahre zuerst einige Länder, dann schließlich der Bund mit seinem Abfallbeseitigungsgesetz von 1972 mit verschärften Anforderungen an Errichtung und Betrieb von Abfallentsorgungsanlagen entgegen getreten seien. Die genaue Bestimmung der abfallrechtlichen Spielräume der Länder sei seitdem ein Problem geblieben. Eine Verschärfung des Kontrollinstrumentariums hätten die Gesetzesänderungen im Bund von 1976, 1982 und 1985 gebracht. Das Abfallgesetz vom 27.8.1986 habe den Schritt von einem reinen Abfallbeseitigungs- zu einem Abfallwirtschaftsgesetz vollzogen, das Vermeidung, Verminderung und Verwertung von Abfällen zum Ziel hatte. Dieser Weg sei mit dem KrW-/AbfG von 1996 konsequent fortgeführt und somit ein wichtiger Wandlungsprozess im Abfallrecht vollzogen worden.

Im kommenden Beitrag dieser Serie zur Kreislaufwirtschaft und zum Kreislaufwirtschaftsgesetz stehen die Akteure der Kreislaufwirtschaft im Mittelpunkt. Also zum Beispiel die Adressaten der Pflichten und wichtigste Träger der Befugnisse nach dem KrW-AbfG: die Besitzer und Erzeuger von Abfällen sowie die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger. Bleibt dran!

Weitere Artikel der Serie Kreislaufwirtschaft:

KREISLAUFWIRTSCHAFT UND KREISLAUFWIRTSCHAFTSGESETZ – EINE ENTWICKLUNGSGESCHICHTE (TEIL 3)

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