7 Wirkungen und Erfolge der Digitalisierung Roland Heuermann, Matthias Tomenendal und Carsten Jürgens 7.1 Erfolgsmaßstäbe und Erfolgsberichte Roland Heuermann Die Wirkungen – positive wie negative als „Erfolgsmaßstab“ zusammengefasst – der Digitalisierung im „öffentlichen Raum“ kann man anhand vieler Facetten beschreiben, eine mögliche strukturierte Sortierung ist in Abb. 7.1 (vgl. [37]) dargestellt. Sie unterscheidet als Zielgruppen den a) sozio-kulturellen Bereich inklusive dem des einzelnen Menschen (ohne den Bereich der Politik), b) den Bereich der privaten und Öffentlichen Wirtschaft (ohne die Öffentliche Kernverwaltung), c) den Bereich der Politik sowie d) die Öffentliche Kernverwaltung. Hier sollen – mit weitgehender Ausnahme der privaten Wirtschaft und mit Schwerpunkt auf der Öffentlichen Verwaltung – alle Bereiche des Öffentlichen Raumes betrachtet werden. Es gibt eine große Bandbreite und sehr unterschiedliche Detaillierungsgrade möglicher Erfolgsmaßstäbe der Digitalisierung im Öffentlichen Raum. Einiges davon ist sogar quantitativ greifbar, z. B. Nutzerzahlen und die Höhe von Budgets für Fördermaßnahmen. Für vieles gibt es nur grobe Schätzungen, z. B. die Zahl der durch Digitalisierung R. Heuermann (*) Bonn, Deutschland E-Mail: roland_heuermann@t-online.de M. Tomenendal · C. Jürgens Berlin, Deutschland E-Mail: matthias.tomenendal@hwr-berlin.de C. Jürgens E-Mail: carsten.juergens@computacenter.com © Springer-Verlag Berlin GmbH Deutschland 2018 R. Heuermann et al. (Hrsg.), Digitalisierung in Bund, Ländern und Gemeinden, https://doi.org/10.1007/978-3-662-54098-5_7 215 216 R. Heuermann et al. Abb. 7.1 Öffentlicher Raum und digitale Identitäten neu hinzukommenden und der bedrohten Arbeitsplätze. Für manches gibt es nur vage Vermutungen, da die Sachverhalte eigentlich zählbar wären, sich aber bisher niemand der Mühe unterzogen hat, dies auch zu tun, und/oder aber eine übergreifende Normierung der einbezogenen Größen fehlt, wie z. B. beim Anteil IT-unterstützter Verwaltungsverfahren. Weder gibt es derzeit eine abgeschlossene Liste aller öffentlichen Verwaltungsverfahren (Zwischenstand im Leistungskatalog der Öffentlichen Verwaltung LeiKa mit über 5000 vgl. Abschn. 8.2.5), noch hat jemand eine vollständige Zuordnung im Öffentlichen Bereich eingesetzter IT-Anwendungen zu den im Leistungskatalog LeiKa befindlichen Verfahren vorgenommen. Darüber hinaus ist die Entwicklung der Digitalisierung gewiss noch nicht zu einem absehbaren Ende oder einer flacher werdenden Innovationskurve gekommen, sodass im besten Fall ein Zwischenfazit in mehreren sachlich getrennten Betrachtungsdimensionen erfolgen kann (Tab. 7.1). Erfolgsberichte zum Stand der Digitalisierung enthalten meist weniger umfangreiche Listen von Indizes als die gezeigte Tabelle. Sie konzentrieren sich meist auf Zufriedenheits- und Nutzungszahlen. Es gibt sie sowohl in periodischen Veröffentlichungen wie auch in nur jeweils einmalig erhobenen Beobachtungen. Die wichtigsten periodischen Berichte sind: • Der eGovernment-Monitor: Er erscheint jährlich, berichtet schwerpunktmäßig über Nutzung und Akzeptanz von E-Government-Diensten und erhebt dazu vergleichende Daten aus Deutschland, Österreich und der Schweiz. Er berichtet in seiner Ausgabe von 2016 u. a. darüber, dass ca. 46 % der befragten Deutschen angaben, mindestens einmal E-Government-Dienste benutzt zu haben. Die 46 % entsprechen fast dem Wert des Jahres 2012, zwischendurch ging in 2013 und in 2015 die Nutzungshäufigkeit in Deutschland zurück, um in 2016 wieder anzusteigen. In Österreich waren es im Jahr 2016 ca. 74 %, in der Schweiz 65 %. In Deutschland waren in 2016 ca. 62 % mit den 7 Wirkungen und Erfolge der Digitalisierung 217 Tab. 7.1 Erfolgs und Misserfolgsmaßstäbe der Digitalisierung (absolut und relativ). (Eigene Darstellung) Wirkung Wirtschaftlich Politisch Verwaltung Statistisch • Nutzungsverhalten für IT-Services und Geräte (Häufigkeit, Dauer, % der Bevölkerung) • Digitalkompetenz durch Bildung und Ausbildung • Nutzerzahl und Zufriedenheit Sozio-kulturell • Wachstum Digitalbranche • Zahl neuer Arbeitsplätze • Zahl bedrohter Arbeitsplätze • Kostenreduzierung Produktion • Geschwindigkeitsvorteil Abläufe • Aufmerksamkeit der Parteien für Digitalthemen • Förderung der Forschung zu Digitalthemen • Förderprogramme Wirtschaft • Förderliche Gesetzgebung • %-Abdeckung Verwaltungsabläufe • %-Abdeckung Rechtsgeschäfte • % Nutzung E-Government • Kostensenkung • Innovationstreiber für Gesellschaft Funktional • Neue Kommunikationsformen/– Foren • Digitaltechnik im Gesundheitswesen • Virtuelle Welten in Spiel/Simulation • Digitale Teilhabe und Ausschluss • IT-Sicherheit • Wettbewerbsfähigkeit digitaler und nicht-digitaler Angebote • Neue Services und Geschäftsideen • Bessere Qualität der alten Services • IT-Sicherheit • Höhere Transparenz • Größere Kampagnenfähigkeit • Smarte Form Ressortprinzip • Kooperation der Ebenen • Leichterer Zugang zu Behörden • Behördensachen besser verstehen • Höhere Rechtssicherheit • Höhere Effizienz und Effektivität • IT-Sicherheit Ethisch • Effizienter Einsatz • Mehr Demokratie • Mehr „Open Government“ möglich von Ressourcen • Neue Möglichkei- • Gefahr für Demo- • Mehr Kontrollmöglichkeit kratie ten für Umweltschutz • „Abhängen“ von Menschen aus der nicht-digitalen Welt • Soziale und Wissensteilhabe • Gefahr Cyberkriminalität • Echo-Räume & Fake-News E-Government-Diensten zufrieden, in Österreich 73 % und in der Schweiz 75 % [42]. Der E-Government-Bericht wird von einem formal unabhängigen Institut herausgegeben. Sein Schirmherr ist der CIO des Bundes. • Der Digital Economy and Society Index (DESI) der Europäischen Union: Er vergleicht die 28 Mitgliedsstaaten der europäischen Union anhand einer großen Bandbreite an Kriterien in 5 Gruppen (Konnektivität, Human Capital, Use of Internet, Integration of Technology, Digital Public Services) und bildet daraus einen Gesamtindex. Die Digitalisierung der Verwaltung ist eine eigene Kriteriengruppe. Im Gesamtindex rangierte Deutschland im Jahr 2016 nur auf Platz 11. Besonders schlecht schnitt Deutschland bei der Nutzung von E-Government-Diensten ab – in dieser Befragung nur 19 % der Befragten [26]. 218 R. Heuermann et al. Gemeinsam ist den Befunden aus den beiden periodischen Berichten, dass Deutschland nicht an der Spitze der Nutzungshäufigkeit von E-Government-Diensten durch die Bürger liegt. Methodische und inhaltliche Unterschiede in den beiden Berichtsformaten erlauben es jedoch nicht, die deutlich unterschiedlichen Werte zur Nutzungshäufigkeit direkt miteinander zu vergleichen. In der Tendenz ähnliche Werte und Aussagen – nämlich einen Rückstand Deutschlands gegenüber anderen Ländern (hier im Vergleich Großbritannien, Frankreich und Norwegen) – wie bei den periodischen Studien findet sich auch in der Einmal-Studie der Fa. IPSOS im Auftrag von Steria-Mummert mit dem schmückenden Namen „Digital Government Barometer“ [72]. Sie zeigt, dass die Deutschen sich vor allem mehr E-Government im Meldewesen, in der Steuerverwaltung sowie im Gesundheitssektor wünschen. Auch der Digital Government Satisfaction Survey der Fa. Boston Consulting Group mit 20.000 befragten Personen in 13 Ländern bleibt im „Range“ der zuvor berichteten Befunde: Hier äußern immerhin 58 % der Deutschen Zufriedenheit mit den E-GovernmentAngeboten, sie befinden sich damit auf Platz 13 einer von Estland (mit 81 %) und den USA (mit 74 %) angeführten Liste [13]. So weit zu den ja vergangenheitsorientierten und auf wenige Kriterien reduzierten Einschätzungen der absoluten wie relativen Situation der Digitalisierung in Deutschland. Nachfolgend soll der Fokus geweitet und der Blick mehr in die Zukunft gerichtet werden. Dazu werden die folgenden Darstellungen ab Abschn. 7.3 sich darauf konzentrieren, einzelne Wirkungsbereiche der Digitalisierung systematisch aufzuzeigen und eine Wertung der Situation vorzunehmen. Vorab sollen jedoch in Abschn. 7.2 ausgewählte neuere Technologien auf ihre Potenziale für „neuen Schub“, hin zu noch mehr digitaler Innovation in der Verwaltung, untersucht werden. 7.2 Technische Veränderungen Roland Heuermann 7.2.1 Überblick Technische Veränderungen durch die Digitalisierung sind aus zwei Blickwinkeln zu betrachten: • Den Technologien selbst. Hier soll der Blick auf neue Technologien und ihre Funktionsweise sowie ggf. besonders hervorstechende Produkte gelenkt werden. • Neue Einsatz-/Managementszenarien im Öffentlichen Bereich für schon bekannte, aber nicht genutzte oder neue digitale Technologien. 7 Wirkungen und Erfolge der Digitalisierung 219 Eine detaillierte historische Betrachtung schon weitgehend vollzogener digitaler Technikeinführungen, wie z. B. der IT-Arbeitsplatz, elektronische Verwaltungs-Fachverfahren und IT-Verfahren OPH (Organisation, Personal, Haushalt) erfolgt hier nicht, dafür aber eine detaillierte Betrachtung neuer Technologien mit erheblichem Potenzial bei allen Zielgruppen der Digitalisierung. Tab. 7.2 gibt einen Überblick hierzu. Sie beinhaltet evtl. überraschenderweise auch die schon seit Jahren im Markt befindliche Cloud-Technologie, weil sie im Öffentlichen Bereich Deutschlands noch nicht in Gänze angekommen ist und darüber hinaus sich selbst auch noch mit verschiedenen technischen Typen von Clouds weiterentwickelt. Auch sind hier nochmals „soziale Medien“ aufgenommen, obwohl die Technologie weitgehend überraschungsfrei ist und es im privaten Bereich eine Vielzahl spezialisierter Angebote gibt. Der Grund für ihre Nennung ist, dass es bisher noch keine digitalen „sozialen Medien“ in öffentlicher Betriebsform gibt, Ausnahme sind die in Abschn. 3.1.3 schon näher dargestellten „digitalen Dörfer“, die sich in einem Pilotbetrieb befinden. Tab. 7.2 Neue Technologien mit Potenzial großer Wirkung im Öffentlichen Bereich. (Eigene Darstellung) Technologiebereich ggf. Unterbereiche Anwendung im Öffentliche Bereich, Bsp. Blockchain • Private oder public • Noch keine. Potenzial für Register, Zahlungsplattformen, Kontraktmanagement und -dokumentation Cloud • Private, public, hybrid • Converged, hyper-converged oder „composable“ • Klassische Rechenzentren ablösen durch hoch automatisierte virtuelle Rechenzentren Cyber-physische Systeme • Industrie 4.0 • Smart Citys • Verkehrssteuerung • Gebäudemanagement • Humanoide Roboter Künstliche Intelligenz • Expertensysteme • Datenanalyse • Musteranalyse und –vorhersage • Biometrische Verfahren, z. B. Gesichtserkennung Soziale Medien • Private Anbieter • Öffentliche Anbieter • Z. B. digitale Dörfer (siehe Abschn. 3.1.3) Virtuelle Realität • Augmented Reality, gemischte Realität • Z. B. Headup-Display-Piloten • Potenzial: einige Außendiensttätigkeiten z. B. bei Polizei und anderen Ordnungs- und Sicherheitsdiensten • (reine) virtuelle Realität • Simulationen, z. B. polizeiliches Tatgeschehen oder planerische Szenarien 220 7.2.2 R. Heuermann et al. Blockchain Roland Heuermann Das jüngste und mit sehr vielen Erwartungen für den Öffentlichen Bereich begleitete Thema in der Diskussion über digitale Technologien ist die Blockchain1. Eine Meinung hierzu: Blockchain-Technologien bieten Möglichkeiten, die Wesenskerne konstituierender Staatlichkeit (Rechtssicherheit, Teilhabe, Ausgleich und Öffentliche Infrastruktur) in das digitale Zeitalter […] zu übertragen […]. Direkte Kooperationsbeziehungen und Selbstorganisation verbinden sich mit den […] Prinzipien der Aktenmäßigkeit, Nachvollziehbarkeit und Verlässlichkeit [59]. Als „Blockchain“ wird eine Datenbank bezeichnet, die neue Datensätze als jeweils neue verschlüsselte Blöcke ablegt, den Inhalt eines neuen Blocks Hash-codiert und die Hashwerte sowohl des neuen Blocks, des vorhergehenden Blocks als auch der ganzen Kette damit zusammenhängender anderer Blöcke speichert. Ob ein neuer Datensatz überhaupt als Teil der Kette akzeptiert wird, hängt von der Zustimmung der berechtigten Teilnehmer („Miner“) ab. Je nach Fachlichkeit der Blockchain, z. B. einer Anwendung zur Darstellung von Zahlungsvorgängen, sollten zumindest die zahlende und die empfangende Seite zustimmen dürfen. Denkbar ist aber auch, dass alle Nutzer einer Blockchain oder eine Mehrheit (d. h. z. B. 50 % + 1) „Miner“ sind und zustimmen müssen, bevor ein neuer Block akzeptiert wird. Die Historie wird aufbewahrt, sodass Veränderungen später nachweisbar sind. Je nach Art der Nutzdaten können diese auch außerhalb der Blockchain abgelegt werden, die Blockchain verweist dann nur auf sie. Bei Nutzdaten mit geringem Speicherbedarf – wie sie bei Transaktionen im Bankbereich, Registern von Behörden usw. vorkommen, d. h., die Größenordnung der Daten beträgt nur wenige Bytes – ist vermutlich eine Ablage in der Blockchain selbst naheliegend. Die Blockchain-Technologie wurde größeren Kreisen erstmals deshalb bekannt, weil sie als digitale „Kontoverwaltung“ für die von anonymen Nutzern gehandelte Kunstwährung Bitcoin eingesetzt wird. Die Kernkompetenz aller späteren Varianten von Blockchain-Anwendungsideen ist, wie bei der Bitcoin, die besonders sichere Funktion eines Kontoführungssystems („General ledger“). Aktuell gibt es nicht DAS Blockchain-Konzept und DAS Blockchain-Produkt, vielmehr entwickeln sowohl einzelne Hersteller (z. B. Accenture, IBM, Microsoft, Red Hat) wie auch Konsortien mehrerer Hersteller/Beraterfirmen und mögliche Anwender, z. B. Deutsche Börse und Deutsche Bundesbank, [2] und ein „R3CEV“ genanntes Konsortium mit 42 Banken aus der Schweiz und Microsoft [62] eigene Konzepte und Technologien. 1Siehe gute Übersicht der Geschichte und Technik von Blockchains in Giese et al. [31]. 7 Wirkungen und Erfolge der Digitalisierung 221 Ähnlich wie bei Clouds kann man bei Blockchains je nach Offenheit des Kreises von Nutzern „private“ Blockchains von „public“ Blockchains unterscheiden. „Public“ meint hier „dezentral“, weil tatsächlich niemand Eigentümer des Systems ist, auch keine einzelne private (im Gegensatz zur öffentlich-rechtlichen) Instanz oder Behörde. Das angebliche „disruptive“ Potenzial der Blockchain-Technologie basiert im Wesentlichen auf der Erwartung ihrer Zuverlässigkeit und Manipulationsfreiheit beim Einsatz in der PublicEigentümerform. Die für sich betrachtet mit konventionellen Bauelementen, aber mit einem neuen technischen Konzept gebaute Blockchain-Datenbank wird dann zu einem ganz neuen und evtl. disruptiven Geschäftsmodell, wenn das System nicht innerhalb einer geschlossenen Einrichtung (Behörde, Unternehmen) aufgesetzt und verwaltet wird, sondern als eine für den dezentralen Einsatz konzipierte Blockchain-Variante im Internet liegt und keine Einzelperson oder Instanz das Gesamtsystem steuert und ggf. Inhalte manipulieren kann. „Legale“ Kontrolle über diese Public-Blockchain könnte dann nur gewinnen, wer die Mehrheit derjenigen Nutzer, die als „Miner“ neue Datensätze, d. h. Blockinhalte freigeben können (d. h. 50 % + X), unter Kontrolle bringt. Gegen illegalen Zugriff müssen Public-Blockchains durch besonders starke Mechanismen geschützt sein, dies ist Teil des Konzepts (Abb. 7.2). Bei Public-Blockchains hat jeder dezentrale Teilnehmer dann die ganze, ständig wachsende und aufgefrischte Blockchain-Datei lokal bei sich, kann aber wegen der Verschlüsselung und der Berechtigungen nur die ihn betreffenden Teile lesen. In der Rolle Abb. 7.2 Blockchain – Prinzipdarstellung 222 R. Heuermann et al. als Nutzer generiert der Teilnehmer eine neue Transaktion (z. B. Kauf, Zahlvorgang, Vertrag usw.), in der Rolle als „Miner“ verifiziert er – je nach Variante des BlockchainGeschäftsmodells teils gegen Belohnung – Transaktionen anderer. Hiermit sind folgende Erwartungen verbunden: • Die Verteilung der ganzen Informationsmenge auf ungezählte Nutzer bietet maximale Transparenz und extrem hohe Hürden für die „Machtübernahme“. Diese ist theoretisch aber weiter möglich, nämlich dann, wenn jemand die Mehrheit unter den Minern/zur Verifikation berechtigten Nutzern übernimmt. Je größer ein BlockchainNetzwerk ist, umso schwerer wird die Machtübernahme [79, S. 26] • Die Verschlüsselung und Berechtigungsstruktur bieten trotz aller Transparenz einen sicheren und gegen neue Bedrohungsszenarien nachrüstbaren Datenschutz für die Nutzer des Systems. Mögliche Anwendungsbereiche von Blockchains sind: • Bezahldienste: In 2015 und 2016 wurde vor allem der Einsatz von Blockchains für die Transaktionsdaten in der Banken-/Finanzindustrie diskutiert. Treiber der Entwicklung könnte hier die Aussicht auf große finanzielle Sparpotenziale durch Wegfall prüfender und als Finanzmakler auftretender Instanzen, d. h. der Banken in Gänze oder innerhalb der Banken agierender Bereiche mit Transaktionsaufgaben, sein. • Kontraktmanagement: Analog zu den Bezahldiensten könnte ein weites Spektrum von Diensten, die im Kern ein „analoges“ Vertragsmanagement beinhalten, über Blockchains und „Smart Contracts“ abgewickelt werden. Die bisherigen Mittler von Vertragsdokumentationsleistungen, wie Anwälte und Notare, könnten bei entsprechenden rechtlichen Änderungen abgelöst werden. Verträge müssten so konstruiert werden, dass „Wenn-dann“-Bedingungen im Vertrag auf außervertragliche Datenquellen verweisen, die das Eintreten der unter „wenn“ genannten Bedingungen melden (z. B. Lieferung einer Ware) und die unter „dann“ genannten Aktionen (z. B. Zahlungsvorgang) auslösen (siehe mehr Details in [56]). • Handels- und Transaktionsplattformen für automatische Kommunikation von Geräten im „Internet der Dinge“ (IoT): Der „Clou“ ist hier die automatische Kommunikation von Einzelgeräten untereinander, deren Verlauf und Ergebnis in einem durch Blockchain-Technologie sicher gemachten Protokoll erfolgt (siehe in [52]). Ein Beispiel: Die Fa. IBM hat mit ADEPT (Autonomous Decentralized Peer-to-peer Telemetry) ein Konzept für ein dezentrales „Handelsbuch“ des Internets der Dinge vorgestellt, das sich u. a. auch für große Mengen beteiligter Geräte eignet, wie es z. B. im Rahmen voll ausgerollter Smart-City-Ansätze in Großstädten vorkommen könnte [4]. • Register im Sinne von Anlagen- und Eigentumsverzeichnissen im privaten wie Öffentlichen Bereich, also z. B. Grundbücher, Gewerberegister, Kfz-Zulassung usw. Sie können – so die Erwartung einiger Marktteilnehmer – ohne zentrale Behörden und einzelne Personen an entscheidender Stelle – das Einhalten und die Wirksamkeit von Verträgen ebenso beglaubigen wie Eigentums- und Verfügungsrechte. 7 Wirkungen und Erfolge der Digitalisierung 223 • Identitätsmanagement und Authentifizierung für ein „Identity as a Service“ (IaaS), siehe z. B. Kudra [50], der ein „Blockstack“ genanntes System beschreibt • Wahlsysteme: Wenn die eindeutige Identifikation der Person vor einem Endgerät (Smartphone, Notebook usw.) möglich ist, könnte eine Blockchain auch evtl. ein Wahlsystem ohne körperliche Erscheinenspflicht ermöglichen. Die Gefahr, dass das Wahlgeheimnis gebrochen oder nicht weitestmöglich2 gewahrt bleibt, beschränkt sich dann auf die durch eine Datenbank nicht kontrollierbare Situation vor der Tastatur des Eingabegerätes. • Austausch von Dokumenten mit rechtsgeschäftlichem Inhalt und Anspruch auf Beweiswerterhalt zwischen Behörden – auch ohne digitale Signatur [79, S. 19]. Für einige dieser Anwendungsbereiche gibt es junge Software- und Diensteangebote, die in der Entwicklung oder Pilotierung sind. Im operativen Einsatz ist die BITCOIN-Blockchain als Buchhaltungssystem der Kunstwährung – sowie kleine Private-Blockchains, darunter auch solche im Öffentlichen Bereich (z. B.: Internationale staatliche Versteigerung in der Ukraine, [47]. Folgende Nachteile bisheriger Public-Blockchain-Lösungen werden genannt [39]: • Die bisherigen Blockchain-Softwarelösungen bieten nur einen relativ geringen Datendurchsatz. Für die im Öffentlichen Bereich zu erwartenden, teils sehr großen Nutzerzahlen und Mengen an Transaktionen sind sie evtl. aus Performance-Gründen noch nicht geeignet. • Die manipulationssichere Verwaltung von Identitäten und Berechtigungen ist nicht mit der manipulationssicheren Ablage in einer Datenbank allein sichergestellt. Vielmehr sind besonders die außerhalb der Datenbank stattfindende Erst-Identifizierung des Nutzers und auch die evtl. zur Beendigung des Nutzerzugangs führenden Ereignisse organisatorisch abzubilden. • Der Verlust von Datenzugangspasswörtern ist in dezentralen Systemen evtl. fatal, weil das Datenbank-System selbst keine Antwort auf die Frage bietet, wie man erneut an die gesperrten eigenen Daten herankommt. Dies bedeutet den Verlust der digitalen Identität. • Die Frage ist offen, wer das Gesamtsystem warten und fortschreiben wird, wenn niemand bei einem komplett offenen System Geld mit dem Betrieb verdient. Von daher betracht sind die Geschäftsmodelle von Start-ups oder etablierten Anbietern, Blockchain-Services gegen Gebühr anzubieten, nicht unplausibel. • Von den Nutzern ist schwer bis gar nicht zu kontrollieren, ob die versprochenen Sicherheitseigenschaften einer Blockchain durch die Programmierer auch tatsächlich umgesetzt wurden. Aus dieser Skepsis erwächst die Forderung, dass Blockchain-Software 2Es gibt auch im „konventionellen“ deutschen Recht die Möglichkeit, dass Wahlhelfer oder Angehörige für behinderte Personen auf deren Anweisung hin das Kreuz setzen. 224 R. Heuermann et al. eine Opensource-Software sein sollte. Einige Initiativen – auch unter Beteiligung kommerzieller Anbieter – verfolgen den Opensource-Ansatz, z. B. das Projekt „Hyperledger“ der Linux Foundation [53]. 7.2.3 Cloud Roland Heuermann Mit der schon seit einigen Jahren im Markt mit verschiedenen Varianten bekannten Cloud-Technologie ist eine ganze Bandbreite technischer Architekturen in Rechenzentren, Betriebsformen und Services gemeint, mit denen standardisierte Rechenzentrumsleistungen als IT-Services über Browser-Schnittstellen bereitgestellt werden. Im Beitrag der Fa. Computacenter (Abschn. 6.3.4) sind detailliertere Ausführungen zu technischen Architekturen unterschiedlich stark integrierter Rechenzentren zu finden, daher werden an dieser Stelle keine weiteren Angaben hierzu gemacht. Das Potenzial dieser CloudTechnologien liegt in ihrer zweifachen Wirkung: 1. Aufseiten der Betreiber • Im eingeschwungenen Zustand evtl. sehr hohe und schnelle Skalierungsfähigkeit und stark degressive Kosten bei einzelnen Rechenzentrumsleistungen (Bereitstellen von Rechenzentrums-Infrastruktur, Plattformen und Software) oder ganzen Paketen. • Stark diziplinierende Wirkung auf Software-Entwickler, ihre Lösung kompatibel zu schon angebotenen Cloud-Serviceangeboten zu machen. „Cloudfähigkeit“ generell und speziell auf bestimmten Cloud-Anwendungen wird zunehmend ein Wettbewerbsvorteil und ist teils schon ein MUSS. • Sehr großes Konsolidierungspotenzial in „konzernähnlichen“ hierarchischen Strukturen. 2. Aufseiten der Kunden • Schnelle Verfügbarkeit austauschbarer Rechenzentrumsleistungen, d. h. hohe Flexibilität. Dies gilt auch und gerade im Öffentlichen Bereich, wo der Gesetzgeber und manchmal die Behördenleitungen mit sehr engen und nicht wirklich auf optimale Planungsfristen der IT Rücksicht nehmenden Terminvorgaben kommen. Die Erwartung hoher Flexibilität gilt auch im Öffentlichen Bereich gegenüber dem CloudDiensteanbieter, selbst wenn nicht Public Clouds, sondern Private Clouds („private“ meint hier: durch behördliche Anbieter betriebene Clouds), hybride Clouds und vielleicht auch mit mehreren Öffentlichen Partnern betriebene Community-Clouds genutzt werden sollen. • Sparen von Investitions- und Managementaufwänden für den Aufbau, den Betrieb und die laufende Ertüchtigung einer eigenen Rechenzentrums-Infrastruktur. Bezug der benötigten Leistungen wahlweise als Infrastruktur-Service (IaaS), Plattform 7 Wirkungen und Erfolge der Digitalisierung 225 (IaaP) oder Software (SaaP). Kunden sparen sich hier – ähnlich wie beim Outsourcing – die Infrastrukturkosten, zahlen aber für die Nutzung der Dienste. Anders als bei vielen Outsourcing-Modellen können sie hier aber selbst direkt auf den Service zugreifen und Konfigurationsmöglichkeiten nutzen. • Möglichkeit, Leerkosten für die eigene Kapazitätsbereitstellung bei seltenen Lastspitzen zu vermeiden und für Infrastruktur nur zu bezahlen, wenn und soweit man sie braucht. Clouds stiften für den Anbieter umso höheren Nutzen, je mehr interne und/oder externe Kunden Leistungen beziehen. Da die Infrastruktur eine erhebliche Anfangsinvestition erfordert, rechnet sie sich i. d. R. nicht für kleine Anbieter. Der Bezug von CloudLeistungen erfordert, je nach Art der transportierten Datenmenge und Erwartungen an die Performance über die Cloud bezogener Dienste, ein sehr leistungsfähiges Netz. Als integraler Bestandteil einer möglichen Gesamtstrategie zur Optimierung von IT-Services sind Clouds das Herzstück künftiger Rechenzentrumsleistungen. Ergänzt um eine Software-Plattform-Strategie und konsequente organisatorische wie auch technische, serviceorientierte Architekturen könnte ein Zielszenario so aussehen, wie es Abb. 7.3 darstellt. Obwohl es die Technologien mit schon seit Jahren erfolgreichen privaten Anbietern im Weltmaßstab wie Google, Amazon, IBM, Salesforce und SAP gibt, sind im Öffentlichen Bereich Deutschlands die IT-Dienstleister gerade erst dabei, private Clouds aufzubauen. Abb. 7.3 Einsatzmöglichkeiten der Cloud als Element eines IT-architektonischen Zielszenarios 226 7.2.4 R. Heuermann et al. Künstliche Intelligenz Roland Heuermann 7.2.4.1 Übersicht „Künstliche Intelligenz“ (KI) ist seit 19563 ein Begriff in der Forschung über das menschliche Denken, gleichzeitig aber auch in der Diskussion über Chancen zum gewerblichen Einsatz in der Privatwirtschaft und der Verwaltung. Inhaltlich ist hiermit sowohl ein nach wie vor visionärer Ansatz gemeint – das gesamte menschliche Denkpotenzial abzubilden und eine Maschine mit der Fähigkeit zu allgemeiner Problemlösekompetenz zu schaffen („starke“ KI, ein „general problem solver“) –, gleichzeitig aber auch eine Vielzahl eng umrissener Funktionen, die für Teilbereiche – bisher nur dem Menschen mögliche Leistungen – maschinelle Alternativen anbieten. Diese Teilbereiche sind: • Analyse numerischer Daten, Mustererkennung in numerischen Daten. • Expertensysteme, die auf Basis eines Wissensbereiches, abgebildet durch digitale Text-Datenbanken oder mit Interviews durch das Expertensystem selbst erhobener Wissensstrukturen, ein Wissensgebiet semantisch erarbeiten und fortschreiben. • Grafische Mustererkennung, Bildanalyse, Gesichtserkennung, Handschriftenerkennung. • Spracherkennung, Übersetzung. • Orientierung im Gelände. Gemeinsamer Kern der Fähigkeit von KI-Software ist es, dass die Software selbst ihre Fähigkeiten – zumindest innerhalb ihres Teilbereichs der „Intelligenz“ – weiterentwickeln kann und sich daher das Output-Verhalten je nach Lernzustand selbst bei gleichen Eingangsinformationen im Idealfall in Richtung höherer Erkennensleistungen, Trefferquoten oder besserer Vorschläge verändert. Es gibt darüber hinaus keine allgemein akzeptierte Definition der Künstlichen Intelligenz. Hier ergeht es dem digitalen Pendant nicht besser als der menschlichen Intelligenz, für die auch bei den Psychologen keine allgemein akzeptierte Festlegung auf damit umschriebene Kompetenzen vorliegt. Demzufolge gibt es für Menschen mehrere verschiedene Intelligenztestverfahren, die auch teilweise Verschiedenes messen. In der 3Der US-Wissenschaftler John McCarthy nannte in 1956 eine Konferenz „Artificial Intelligence“ und zeigte dort ein Programm für das Brettspiel Dame [22, S. 39]. Später wurde Schach das Spiel, mit dem KI-Forscher der menschlichen Intelligenz ebenbürtige Software testeten und öffentlich präsentierten. Schach wurde in den 1950er und 1960er Jahren nach einem Ausspruch des Psychologen Franz Weinert zur „Drosophila“ der KI (die Fruchtfliege Drosophila ist ein beliebtes Untersuchungsobjekt der Biologie zur Klärung genetischer Fragen). 7 Wirkungen und Erfolge der Digitalisierung 227 Geschichte der Künstlichen Intelligenz war – zumindest für Marketing-Zwecke – der spielerische Vergleich der Maschinen mit Menschen bei Go, Schach und anderen Spielszenarien der Benchmark gewesen. Ein für die Entwickler eines KI-Systems überraschender Test mithilfe eines für Menschen normierten, seriösen psychologischen Intelligenztests, der mehrere Intelligenzdimensionen enthält, ist noch nicht veröffentlicht worden. Angesichts der Spezialisierung angebotener KI-Systeme auf Teilfunktionen menschlicher Intelligenz würde dieser Vergleich auch vermutlich noch lange Zeit nachteilig für den Computer ausgehen. Die Einordnung des Themas „Künstliche Intelligenz“ changiert daher zwischen hohen – positiven oder negativen – Erwartungen bis hin zu heiterer Gelassenheit angesichts der tatsächlichen aktuellen Leistungsfähigkeit von KIProdukten. Abb. 7.4 versucht eine humorvolle Einordnung des Themas KI. Zu Beginn der Entwicklung Künstlicher Intelligenz stand noch die Erwartung, mit Künstlicher Intelligenz eine allgemeine technische Problemlösungskompetenz zu erzeugen. Dieses sehr ehrgeizige Ziel ist inzwischen bei kommerziellen KI-Projekten praktisch aufgegeben, vielmehr konzentrieren sich jetzt die Ziele auf das selektive Abdecken nützlicher Teilfunktionen – aber auch hier gibt es im Laufe der Zeit Änderungen: Einige ursprünglich auch dem Thema KI zugeordnete Fähigkeiten wie (intelligentes) „Suchen“ in digitalen Datenwelten – inzwischen durch am Markt befindliche Browser praktisch „banal“ geworden – werden inzwischen nach mehrheitlichem Verständnis nicht mehr dazu gezählt. Abb. 7.4 Karikatur Künstliche Intelligenz aus der Flasche 228 R. Heuermann et al. Ein „Relikt“ aus der Frühphase der KI ist – immer vor dem Hintergrund der Erwartung einer generalisierten technischen Intelligenz – die zwischen Furcht und Hoffnung polarisierende Diskussion über die möglichen Folgen einer dem Menschen überlegenen technischen Intelligenz. Fragen hierzu sind: • Wird es überhaupt einen Zeitpunkt geben (manche nennen ihn „technologische Singularität“, zur Erläuterung des Begriffes im Zusammenhang mit KI siehe auch [76, S. 98 f.], an dem Erkenntnisse von Systemen Künstlicher Intelligenz diejenigen der klügsten Menschen übertreffen und Computerintelligenz vom Menschen unabhängig grundsätzlich Neues schaffen wird, sodass von da an nur noch die Ideen der Maschinen die Entwicklung mit ihrer „Superintelligenz“ theoretisch unendlich lange weiter vorantreiben (können)? Manche bezweifeln das grundsätzlich aufgrund der weiten Definition von Intelligenz. Alternativ zu einer generellen, alle Themen umfassenden Fähigkeit könnte die Frage auch unspektakulärer lauten, ob es nicht fachspezifisch verschiedene Zeitpunkte geben könnte. • Wenn es einen solchen generellen Zeitpunkt gibt: Wann tritt er ein? Der berühmte, von manchen seriösen Wissenschaftlern und der Fachpresse wie ein Guru verehrte, englische Physiker Stephen Hawking sieht diesen Zeitpunkt erst in ca. 100 Jahren [48]. Andere sehen diesen Zeitpunkt mit „in 40, 50 Jahren“ deutlich früher. Manche nähern sich dem Thema, indem sie die „Rechenkapazität“ des menschlichen Gehirns anhand der Zahl von Neuronen usw. als Vergleichsmaßstab heranziehen und fragen, wann die weitere Miniaturisierung digitaler Bausteine Rechner mit einer ähnlichen Leistung möglich macht – wobei die Emulation des menschlichen Gehirns vermutlich eine Rechnerkapazität erfordert, die ein Mehrfaches der nominellen menschlichen Kapazität erfordert. Dies liegt daran, dass man die Funktionsweise des Gehirns bei komplexen Leistungen weiterhin nur in Ansätzen versteht, und alle Leistungen mit aufwendigen Näherungsmodellen nachbildet. Obwohl Computermodelle für neuronale Netze bereits an die Rechenkapazität des menschlichen Gehirns heranreichen, ist ihre Leistung teils dramatisch schlechter. • Ist die Zeit der technologischen Singularität das „Ende der Menschheit“, weil sich die Maschinen gegen den Menschen wenden werden, oder werden die Maschinen letztlich für den Menschen nützliche und beherrschbare Arbeit leisten? In drastischen Zitaten belegt Tuck [75] die Skepsis mancher Zeitgenossen gegenüber KI, z. B. durch eine Aussage von Elon Musk (Tesla): „Künstliche Intelligenz ist die größte existenzielle Bedrohung für die Menschheit. Wir beschwören den Teufel.“ Oder Bill Gates (Microsoft-Gründer): „Ich verstehe nicht, warum nicht mehr Menschen beunruhigt sind.“ Und Stephen Hawking (Physiker): „Künstliche Intelligenz kann die großartigste Errungenschaft der Menschheit werden. Bedauerlicherweise kann sie auch die letzte sein.“ In der Literatur sind viele reißerische Szenarien aggressiver KI-Maschinen beschrieben, z. B. das Töten der Menschen, das Ende der Demokratie (da, wo es noch eine gibt) usw. Beispielhaft folgender Literaturhinweis: Hofstetter [38, 75]. Dabei wäre dem eventuellen Spuk ganz schnell ein Ende zu machen: Man muss 7 Wirkungen und Erfolge der Digitalisierung 229 nur den Strom abschalten. Jeder Computer ist da sehr empfindlich, auch ein superintelligenter. Zurück zur Jetztzeit und der etwas weniger spektakulären Realität: Für die aktuell zum Kern der KI-Teilfunktionen zählenden Fähigkeiten gibt es in mehreren Bereichen bereits für private wie kommerzielle Zwecke im Einsatz befindliche Produkte. Tab. 7.3 zeigt einige von ihnen. Die gerade in den Jahren ab ca. 2015 wieder lebendiger werdende öffentliche Diskussion, teils sogar in höchstrangigen internationalen Gremien wie z. B. dem Weltwirtschaftsgipfel in Davos 2017, über Chancen und Gefahren von Künstlicher Intelligenz hat vermutlich weniger mit sprunghaften fachlichen Fortschritten der kontinuierlich, aber langsam und weit hinter vielen optimistischen Prognosen früherer Jahrzehnte zurückbleibenden Leistungsfähigkeit der KI-Systeme zu tun, als mit dem Angebot und dem Einsatz einzelner cloudbasierter Produkte am Konsumentenmarkt (z. B. Apple SIRI und Amazon ALEXA inklusive des Sprachassistenten ECHO). Gleichzeitig wird für die Geschäftswelt mit WATSON von der Fa. IBM ein universelles, für die Ausprägung als Tab. 7.3 Konkrete kommerzielle Einsatzbereiche von Software mit Künstlicher Intelligenz. (Eigene Darstellung) Funktionsbereich Einsatzfelder/ggf. Arbeitsweise Produktbeispiele Arbeitssteuerung Logistikvorschläge bei der Fa. Hitachi • IBM WATSON Bilderkennung Neuronale Netzwerke und andere Technologien zur Mustererkennung z. B. von Verkehrszeichen, Gesichts- und Handschriftenerkennung usw. • NeuralTools Expertensystem für Auskünfte Regelbasierte, fallbasierte oder induktiv arbeitende Systeme. Hypothesengenerierung, Antwortvorschläge • WATSON (IBM) • MYCIN Sprachassistent Spracherkennung, Sprachanalyse, Auskunfts- und Eingabeassistent • Amazon ALEXA und ECHO • Apple SIRI Textroboter Auswertung vorhandener digital verfügba- • AX-Symantics rer Texte wie Berichte, Lexika • Retresco Threat Intelligence Abwehr von Cyberattacken durch Erkennen von Angriffsmustern in IT-Infrastrukturkomponenten • BT Global Services Übersetzunga Übersetzen fremdsprachlicher Texte in Berichtssprache oder umgekehrt • Babylon • Naver • Systran aAktuelle Übersetzungsprogramme mit KI scheinen noch nicht konkurrenzfähig gegenüber menschlichen Übersetzern zu sein, s. Möcker [57] 230 R. Heuermann et al. spezielles Werkzeug in verschiedenen industriellen Fachthemen geeignetes KI-Werkzeug angeboten4. 7.2.4.2 Bisherige Erfahrungen mit dem Einsatz von KI-Software Schon seit den 1980er Jahren werden punktuell mehr oder weniger leistungsstarke KISysteme in der Medizin als Diagnosehilfe eingesetzt (siehe dargestellte Tools in [34]). Zu dieser Zeit gab es einen ersten kleinen Boom von Expertensystemen, d. h. semantischen IT-Werkzeugen in Wissenschaft und Forschung. Auch für einzelne Ingenieuraufgaben gab es schon seit langem Expertensysteme. Ein allgemeiner kommerzieller „Durchbruch“ ist diesen Systemen, entgegen einigen euphorischen Erwartungen, aber nicht gelungen. Der Einsatz blieb zumeist experimentell oder auf die Erstnutzer beschränkt. Die Analyse der Gründe könnte eine Hilfe sein, um zu beurteilen, welche Hürden auch neuere Produkte überwinden müssen: • Einige regelbasierte Systeme, die dazulernen, häufen eine immer größere Zahl von Regeln an und werden daher unübersichtlich und nicht mehr nachvollziehbar. • Viele Wissensgebiete erfordern auch intuitive und zunächst nicht-logische Überlegungen. Logische Expertensysteme kommen daher nur schwer an eine 100-%-Trefferquote guter Lösungen. • Bei selbstlernenden neuronalen Netzen gibt es keine auslesbare strukturierte TextInformation über den aktuellen Lernzustand des Systems. Eine Dokumentation über die Funktionsweise genügt daher vermutlich nur schwer den Anforderungen an Beweiskraft und ggf. der identischen Wiederholbarkeit, sofern das System zwischendurch weitergelernt hat. Angesichts der in den letzten Jahrzehnten immer wieder enttäuschten Hoffnungen auf eine schnelle Marktreife von Produkten mit KI ist der Zeitpunkt, ab wann die Künstliche Intelligenz sich selber weiterentwickelt („technologische Singularität“) und damit dann den Menschen übertrifft, derzeit nicht sicher vorherzusehen – ja noch nicht einmal, ob dieses Ereignis je eintritt. 7.2.4.3 Möglicher Einsatz von KI im Öffentlichen Bereich Der mögliche und teilweise schon an Aufgaben gezeigte Nutzen vorhandener Software mit Künstlicher Intelligenz im Bereich der Öffentlichen Services ist in Tab. 7.4 aufgelistet, im Einzelnen: • Erkennens-Arbeit in Arbeitsfeldern mit grafischer Bildauswertung, z. B. Gesichtserkennung bei Polizei und Geheimdiensten, Handschriftenerkennung usw. Hier sind 4In Deutschland kooperieren die Fa. IBM und Accenture bei dem Versuch der Vermarktung des KITools WATSON und bieten ein Rapid Prototyping für KI-Lösungen an [67]. 7 Wirkungen und Erfolge der Digitalisierung 231 Tab. 7.4 Naheliegende potenzielle und schon gegebene Einsatzfelder für KI im Öffentlichen Bereich. (Eigene Darstellung) Mögliche Einsatzbereiche Technik Beispiele Analyse von Bildern und Erkennensleistungen Neuronale Netze • Handschriften • Gesichter Analyse numerischer Daten Zeitreihenanalyse, Ausreißer und Anomalien erkennen • Überwachung durch Finanzaufsicht • Steuerschätzung und Analyse • Beobachtung der wirtschaftlichen Entwicklung und Steuerschätzung Analyse semantischer Daten Expertensysteme • Berichtserstellung, auch das automatische Verfassen von Texten Assistenz jeglicher Antragsteller und Behördengänger Sprachassistenz in Verbindung mit Expertensystemen • Alle Anträge mit präzisen und für Laien unverständlichen rechtlichen Anspruchsgrundlagen und Formularen • Hilfe für Sprach-, Schreibund/oder Lernbehinderte Autonomes Fahren, Fliegen, Schwimmen oder Tauchen Sensor • Drohnen bei Polizei und Militär • Autonome Steuerungssysteme von Verkehr und Parkflächen, Smart City Entscheiden Expertensystem • Steuerbescheide • Einfache Rechtssachen Software lenkt den Leser auf die wichtigsten Sachverhalte Blickbewegungsmessung und Textauswertung • Lese-/Lernhilfe für Schüler bereits Produkte im Einsatz, der Bedarf an leistungsfähigen Lösungen scheint dennoch qualitativ noch nicht gedeckt zu sein. • Analyse numerischer Daten in Behörden, deren Handlungsfeld die zeitnahe Beobachtung großer und/oder komplexer numerischer Datenwelten und das Identifizieren von Auffälligkeiten beinhaltet. Beispiele sind Plausibilitätsprüfungen mit dem Abgleich „offizieller“ eingereichter Daten mit Daten aus öffentlichen Netzwerken. Diese Aufgabe stellt sich u. a. bei Steuererklärungen, Börsendaten, Hinweisen auf geplante Straftaten bei Großveranstaltungen etc. • Hilfe beim schnellen und richtigen Erfassen allgemeiner Texte, sei es zu Schulungszwecken (siehe z. B. [18]) oder als Beschleunigungshilfe. • Hilfe bei der Analyse juristischer Texte: Die Berliner Fa. Leverton bietet in vielen Sprachen das durch KI unterstützte, automatische Durchsuchen von Immobilienverträgen und Kreditverträgen an [82]. Andere generellere Produkte für die Unterstützung 232 • • • • R. Heuermann et al. juristischer Arbeiten in Behörden und Rechtsanwaltskanzleien sind das auf dem weltweit eingesetztem KI-Werkzeug von IBM, WATSON, basierende ROSS [63] und das e-Discovery der Fa. Recommind, das nach Verkauf zum großen E-Aktenanbieter OPENTEXT gehört [64]. Hier kann man vermuten, dass die Fa. OPENTEXT auf eine zukünftige Verwendung KI-unterstützter Aktenbearbeitung setzt. Die Entwickler des deutschen Rechtstools „rfrnz“ berichten, ihr Tool könne Risiken in Verträgen entdecken und z. B. Kündigungs- und Haftungsregeln analysieren [1]. Die Hersteller dieser Produkte behaupten nicht, dass ihre Tools das ganze Spektrum bisheriger vollwertiger Arbeitsplätze von Juristen ersetzen können, die Werkzeuge decken nur einen Teil üblicherweise anfallender „Hilfs“-Arbeiten der Suche und Vor-Analyse ab. Sie leisten dabei mehr als nicht-intelligente Suchwerkzeuge, sind aber vermutlich in ihren semantischen Fähigkeiten gegenüber menschlichen Fachkräften beschränkt und benötigen noch dringend eine Qualitätskontrolle der Ergebnisse. Ihre Arbeit könnte künftig erleichtert werden, wenn sich sowohl der Gesetzgeber als auch die Gestalter von Verträgen semantikbasierter Werkzeuge bedienen würden: Die Werkzeuge erfassen neben den verwendeten Rechtsbegriffen in Form von Annotationen auch einen Teil des semantischen Kontextes. Dies ermöglicht KI-Maschinen eine viel höhere Trefferqualität bei der automatischen Analyse, außerdem verkürzt der Einsatz die Lernzeiten. [61] schlagen ein solches Vorgehen für den deutschen Gesetzgeber vor. Spracherkennung und Sprachübersetzung: Hier ist ein weites Spektrum von Services bei Sicherheitsbehörden, Ausländerbehörden, Gerichten und in Behörden mit regelmäßigen Auslandskontakten usw. denkbar. Dieses Handlungsfeld ist in Behörden mit öffentlichem Publikumsverkehr praktisch noch unerschlossen, der Umfang des Einsatzes bei Sicherheitsbehörden ist Außenstehenden nicht bekannt. Individuelle Assistenz von Bürgern beim Bearbeiten von Antragsverfahren, Formularen usw. Gerade das zunehmende Angebot von webbasierten Services der Verwaltung erzeugt neuen Beratungsbedarf, weil absolute oder relative „digitale Analphabeten“ benachteiligt sind. Entscheidungsvorschläge bei klassischen Aufgaben der Verwaltung in der Beantwortung von Anträgen, Eingaben usw. Hier ist dem Autor bisher kein Beispiel aus der deutschen Öffentlichen Verwaltung bekannt. Diskutiert wird in der Literatur aber ein hohes Automatisierungspotenzial z. B. in der Steuerverwaltung. KI-Entscheidungsvorschläge für richterliche Urteile in Straf-, Staats- und Zivilrecht. Das Ziel muss nicht das vollständige Ersetzen menschlicher Richter sein, sondern kann in der Unterstützung von Richtern bei der schnellen Analyse in einer Fallgeschichte enthaltener Muster und ihrer Lösung in anderen Fällen bestehen. Johnson [45] berichtet von einem Test mit KI-Software, die anhand 584 alter Fälle am Europäischen Menschenrechts-Gerichtshof Entscheidungsmuster in Straffällen mit Tatvorwurf der Folter und ähnlicher Handlungen lernte und anschließend bei neuen Fällen in ca. 79 % genauso entschied wie menschliche Richter. 7 Wirkungen und Erfolge der Digitalisierung 233 • Bewegungssteuerung von Handhabungsrobotern und Fahrzeugen (Flurförderzeuge, Kfz und Lkw, Drohnen), die selbsttätig ihren Weg finden und auch Strecken zu fahren lernen können. • Erstellen von Texten in thematisch begrenzten Aufgabenbereichen, wo routinemäßig aus öffentlichen oder behördeninternen Daten neue Zusammenfassungen im Stil kleiner Meldungen erzeugt werden müssen. Es gibt schon jetzt Unternehmen, die das automatische Erstellen von Texten anbieten. Ein Beispiel hierfür ist die Fa. Textomatic, die behauptet, u. a. Börsendaten und Sportdaten aus dem Ticker von Ergebnismeldungen automatisch kommentieren zu können [74]. Eine Reihe weiterer Beispiele mit einem Tool der Fa. AX-Symantics berichtet Fiala [27]. AX-Symantics behauptet, mit einem Tool Wetter-, Sport- und Politikberichte sowie Produktbeschreibungen erstellen zu können [3]. Die Fa. Retresco berichtet über den Einsatz einer Software zum Erstellen von Sportberichten im Weserkurier [65]. Für viele hier als KI-unterstützungsfähig aufgelistete Funktionen gibt es vermutlich punktuelle Beispiele des Einsatzes in der Öffentlichen Verwaltung – vor allem bei Sicherheits- und Ordnungsbehörden. Keine Beispiele für die Nutzung von KI-Werkzeugen sind in den möglicherweise größten potenziellen Anwendungsbereichen, d. h. der Öffentlichen Kernverwaltung, bekannt und dies, obwohl sich manche Anwendungsszenarien geradezu aufdrängen: • Unterstützung der Bürger und Unternehmen bei Behördensachen, d. h. Bearbeiten von Anträgen und Auskünften durch intelligente digitale Assistenten, • Bearbeitung von Steuererklärungen, • Hilfsarbeiten in Rechtssachen, z. B. Auffinden relevanter Textstellen in Verträgen, Risikoanalyse in Verträgen usw., • Erläuterungen in Rechtssachen, • Entscheidungen in Rechtssachen, • Unterstützen beim Lernen und Texterfassen. Der in erheblichem Umfang durch menschengemachte Regeln in seinem Verhalten bestimmte Öffentliche Bereich bietet ein großes Potenzial für eine Anpassung der Situation, d. h. der Gesetze, Verordnungen und Verwaltungsabläufe auf die Möglichkeiten der neuen Technologien. Die Erkenntnis aus vielen Gestaltungsbereichen innerbehördlichen Lebens, dass man mit einer Aufgabenkritik und organisationaler Optimierung technologische Projekte leichter und damit den Erfolg wahrscheinlicher machen kann, ließe sich auch auf die Rechtssetzung selbst übertragen. „Unscharfe Regeln“ und unklare tatbestandliche Voraussetzungen für die Regelanwendung sollten – wo immer möglich – auch ohne das Motiv der Digitalisierung von Entscheidungsprozessen vermieden werden. 234 7.2.5 R. Heuermann et al. Roboter für den Einsatz bei öffentlichen Aufgaben Roland Heuermann Mit dem Begriff „Roboter“ werden in einer weiten Definition allgemein alle Handhabungs- und Bewegungsautomaten – manchmal sogar Software – beschrieben. In einer engeren Definition sind Roboter im Unterschied zu klassischen mechanischen Maschinen mit ausschließlicher Steuerung durch Menschen („Maschinenführer“) softwaregesteuerte Maschinen, die teils sehr komplexe Handhabungsabläufe durchführen. Eine Teilmenge dieser softwaregesteuerten Roboter wiederum ist durch den Einsatz einzelner Funktionen mit Künstlicher Intelligenz in der Lage, sich teilautonom und/oder vollautomatisch auf neue Situationen, sensorisch und/oder semantisch einstellen zu können. Hierunter befindet sich wiederum eine Teilmenge, die sich auch durch aktive und passive sprachliche Fähigkeiten auszeichnet und oft äußerlich – mindestens im Kopf-/Gesichtsbereich und durch Nachbilden des menschlichen Körpers, u. a. ein zweibeiniges Gehen – menschenähnlich gestaltet ist. Diesen Typ Roboter nennen manche „humanoide Roboter“, spaßweise „Robo sapiens“. Sie haben grundsätzlich das Potenzial, in vielen Bereichen der Dienstleistung bisher ausschließlich dem Menschen vorbehaltende Tätigkeiten komplett zu übernehmen. In der produzierenden Industrie sind schon seit langer Zeit marktreife, nicht-intelligente Roboter in großer Stückzahl im Einsatz: Die International Federation of Robots (IFR) rechnet für den Zeitraum 2016–2019 mit ca. 1,4 Mio. Industrierobotern, 333.000 Servicerobotern im industriellen Einsatz und 42 Mio. Haushaltsrobotern. In Deutschland wurden in 2015 ca. 20.105 Industrieroboter verkauft, es gibt ca. 301 Industrieroboter pro 10.000 Beschäftigte [41, S. 12]. Dagegen sind humanoide Roboter im Jahr 2017 entweder noch – verglichen mit Menschen – sehr leistungsbeschränkt (und damit eher Demo-Modelle) oder noch im Stadium langjähriger Prototypversionen. Außerdem sind einige derjenigen Roboter, die nur in kleinen Stückzahlen produziert wurden, noch sehr teuer, z. B. kostet ein Modell des Robotertyps „Sophia“ der Fa. Hanson Robotics vermutlich (Schätzung des Wall Street Journals) ca. 200.000 US$. Der Zielpreis für den Marktdurchbruch eines gehfähigen und emotional ausdrucksfähigen Roboters beträgt nach Schätzungen des Hanson-Mitarbeiters Ben Goertzel dagegen vermutlich aber nur ca. 5000 US$ [81, S. 29]. Teil- und vollautomatisch arbeitende, humanoide Roboter haben u. a. folgende Aufgaben zu lösen: • • • • • Erkennen bestimmter Gegenstände zum Zweck der Handhabung, Erkennen von Gegenständen als Hindernisse auf Wegstrecken, Erkennen von Gefühlen und Stimmungen ihnen gegenübertretender Menschen, Orientieren im Gelände zwecks Wiederfinden eines Weges und/oder Finden eines Zieles, eigene Fortbewegung und/oder Bewegung eigener (Greif-)Arme und Beine bzw. Rollen, Schwimm- oder Flugpropeller/-düsen usw., 7 Wirkungen und Erfolge der Digitalisierung 235 • Erkennen und semantische Verarbeitung einzelner Befehle und/oder komplexerer Sätze in gängiger menschlicher Sprache, • Annehmen mündlich gegebener Aufträge. Für den Kernbereich der Öffentlichen IT-Dienstleister in der Ordnungs- und Leistungsverwaltung sind wegen ihres für die Kommunikation mit dem Menschen ansprechenden Äußeren insbesondere humanoide Roboter interessant. In Japan und den USA sind bereits in beachtlichen Stückzahlen verkaufte humanoide Roboter im kommerziellen Einsatz, z. B. über 10.000 Stück des Roboters Pepper. Die Kosten für dieses Modell betragen ca. 550 EUR monatliche Leasinggebühr [78]. Sie haben zumeist eingeschränkte Butlerfunktionen außerhalb der Öffentlichen Kernverwaltung, z. B. als Hotelpage und „Grüßonkel“ in Kaufhäusern, Arbeit auf Kreuzfahrtschiffen, in Seniorenheimen usw. Der von Fraunhofer IPA entwickelte Roboter Care-O-bot 4 wird seit Oktober 2016 als „Paul“ im Saturn-Markt Ingolstadt pilotiert und zeigt Kunden den Weg zu gewünschten Verkaufsartikeln [70]. In der zivilen Verwaltung Deutschlands gibt es derzeit keine humanoiden und/oder autonom arbeitenden Roboter, auch keine explizit darauf bezogenen Wünsche aus der Politik, der Verwaltungswissenschaft und – fast möchte man sagen: demzufolge – auch keine entsprechende Forschung. Dabei gibt es einen sehr großen europäischen Fond für Forschungsförderung. Die EU fördert mit 80 Mrd. EUR von 2014 bis 2020 Innovationsprojekte, darunter auch Robotik, Smart Citys usw. [25]. Anders verhält es sich im militärischen Bereich: Hier sind teilautonome Flug- und Fahrroboter bei der Bundeswehr für militärische Transport- und Aufklärungszwecke im Einsatz oder in Erpobung5 – außerdem gibt es in geringer Stückzahl bei Polizei und Militär teilautonome Roboter für Sprengmittelbeseitigung, z. B. tEODor (Produkt der Fa. Telerob) und Varianten von PackBots (Militärroboter). Einige dieser Geräte sind sowohl teilautonom zu betreiben wie auch komplett durch Fernsteuerung. Für die Bundeswehr erforscht u. a. das Fraunhofer Institut für Kommunikation, Informationsverarbeitung und Ergonomie (FKI) im Projekt „Arminius – Assistenzfunktionen für Teilautonomie in mobilen unbemannten Systemen“ zu diesem Thema [58]. Das besondere militärische Interesse an teilautonomen Robotersystemen liegt darin, dass diese Systeme im Geländeeinsatz auch außerhalb der Sichtweite und manchmal außerhalb der Erreichbarkeit von Funksignalen operieren müssen. Das sind höhere Anforderungen als für polizeiliche Einsätze, die meist im Nahfeld stattfinden. Außerdem interessiert sich das Militär für den koordinierten Einsatz mehrerer Roboter im Team mit Menschen. Ein Soldat geht voran und Roboter mit Gepäck, Waffen, Funkgeräten usw. folgen ihm. Das sind Anforderungen, 5Über den 2008 von der Bundeswehr bestellten autonomen Fahrroboter „Gecko TRS“ wurde in der Presse berichtet [15]; ethische und militärpraktische Überlegungen zu autonomen Kampfrobotern bei der Bundeswehr diskutiert Wellbrink [79] und sieht neben ethischen Fragen noch einen großen Zeitbedarf für die technische Weiterentwicklung, bis autonome Kampfroboter tatsächlich erheblichen militärischen Zusatznutzen versprechen. 236 R. Heuermann et al. die man sich z. B. analog auch für polizeiliche Einsätze, im Strafvollzug, bei allgemeinen Transporteinsätzen, der Müllabfuhr, der Verkehrsaufsicht oder der Kontrolle und Pflege öffentlicher Infrastrukturen (Inspektionsfahrten der Straßenmeistereien) denken kann. Diese Art „kollegialer“ Roboter muss „seinen“ Menschen anhand äußerer Merkmale erkennen, wenn nicht, kehrt sich der Vorteil seines Einsatzes in das Gegenteil um. Beispiel: Der Roboter folgt plötzlich einem gegnerischen Soldaten! Neben dem weiten Spektrum „ziviler“ Serviceroboter regen vor allem die aus der Science Fiction bekannten Kampfroboter die Fantasie an. Politisch plädiert die deutsche Politik bisher für den Verzicht auf die Entwicklung autonomer Tötungsmaschinen, auch gibt es internationale Initiativen in dieser Richtung, z. B. eine internationale Initiative mehrerer Menschenrechtsorganisationen [51]. Allerdings ist hier haarscharf zwischen verschiedenen Graden der Autonomie von Robotertypen zu unterscheiden, z. B. richtet sich ein nach Pressemitteilungen von 2000 Wissenschaftlern unterschriebener Warnbrief [73] nicht gegen teilautonome und per Funkbefehl auch kämpfende militärische Drohnen, sondern nur gegen Maschinen, die autonom Entscheidungen zum Töten fällen. Militärisch sind Roboter aber auch ohne Fähigkeit zur kinetischen Wirkung auf Gegner sehr interessant, z. B. als Transportroboter für autonome Versorgungsfahrten, Bergung von Personen oder Fahrzeugen aus Gefahrenlagen oder für Aufklärungsflüge. Diese logistischen Aufgaben sind zwar weniger spektakulär als Kampfaufträge, von der Menge der dort anfallenden Arbeiten her bieten sie aber ein sehr großes Potenzial. In konventionellen Streitkräften ist nur ein kleiner Teil der Truppe tatsächlich kämpfend an der Front im Einsatz, der weit überwiegende Anteil des Personals der Streitkräfte hat Logistik-Aufgaben zur Versorgung der Truppe und für die Instandhaltung der Waffen und Fahrzeuge. Erstmals wurden in 2008 von der Bundeswehr autonome Roboter-Landfahrzeuge für Testzwecke gekauft. Daneben gibt es in dreistelliger Anzahl wohl überwiegend ferngesteuerte Aufklärungsdrohnen von verschiedenen Herstellern beim deutschen Heer und der Luftwaffe. Das Motiv zum Einsatz dieser Geräte ist vor allem die Erwartung, Kosten gegenüber dem Einsatz bemannter Systeme zu sparen. Die Ausfall- und Verlustrate dieser Geräte ist recht hoch. Tab. 7.5 gibt eine Übersicht bedeutender Roboterentwicklungen sowohl im zivilen als auch im militärischen Bereich. 7.3 Sozio-kulturelle Veränderungen Matthias Tomenendal 7.3.1 Übersicht Unter dem Begriff der Sozio-Kultur lassen sich alle kulturellen Elemente einer Gesellschaft subsumieren, wobei im Folgenden nicht nur die Auswirkungen der Digitalisierung auf die Gesellschaft als Ganzes, sondern auch mögliche Folgen für die Persönlichkeitsentwicklung 7 Wirkungen und Erfolge der Digitalisierung 237 Tab. 7.5 Bekannte frühe (Teil-)Roboter für zivile und militärische Zwecke. (Eigene Darstellung) Namen Bedeutung für Robotergeschichte Jahr 1. Version Asimo Erster weitgehend humanoider Roboter, Fa. Honda 2000 Atlas US-amerikanischer humanoider Militär-Roboter, Assistenz 2013 Care-O-Bot 4 Modular ausbaufähiger Serviceroboter, Fraunhofer IPA 2015 Gecko TRS Prototyp eines teilautonomen Fahrroboters für die Bundeswehr 2008a PackBot Modular aufrüstbarer Vielzweck-Roboter, Fa. iRobot 1998 Pepper Emotional intelligenter Service-Roboter, Fa. Aldebaran Robotic 2015 Prädator Erstmals für „gezielte Tötung“ eingesetzte Drohne der USA 2001 Roomba Staubsauger – Hausroboter, Fa. iRobot 2002 Sharkey Erster teilautonomer mobiler Roboter, Forschungsobjekt 1965 aDas Gerät wird von Schubert [71] beschrieben, es wurde letztlich aber nicht beschafft von Einzelnen betrachtet werden sollen. In diesem Abschnitt werden also gleichermaßen soziale und individuelle Aspekte zunehmender Digitalisierung dargestellt, und dies anhand der Wirkungen auf Kommunikation und Interaktion, Wissen und Fähigkeiten sowie Verhalten und Einstellungen. 7.3.2 Kommunikation und Interaktion Über elektronische Netze sind Menschen im gesamten Land und der gesamten Welt miteinander verbunden. Elektronische Daten und Nachrichten können so innerhalb von Sekunden zwischen den Menschen versendet und geteilt werden. Die Reichweite der Kommunikation erscheint mittlerweile grenzenlos, weil räumliche und zeitliche Beschränkungen durch die zunehmende Digitalisierung geradezu aufgehoben werden. Besonders schnelle und weitreichende Möglichkeiten des Informationsaustausches bieten derzeit Microblogging-Dienste wie Twitter, Instagram oder Tumblr. So wird die kommunikative Verbindung zwischen Menschen sowohl in quantitativer als auch in qualitativer Hinsicht verändert, denn es wird gleichzeitig zwischen mehr Menschen, mit tendenziell kürzeren schriftlichen Nachrichten und Bildern sowie schneller miteinander kommuniziert. Über das Kommunikationsverhalten werden die sozialen Interaktionen der Bürger beeinflusst, was wiederum die Gesellschaft und Kultur eines Landes mitprägt [33, S. 167–168]. Es gibt Studien, nach denen 73 % der täglichen Kommunikation bereits jetzt digital erfolgen, wobei etwa die Hälfte davon jeweils private und geschäftliche Kommunikation darstellt. Bei den unter 35-Jährigen ist das Internet bereits der Lebensmittelpunkt. Reales und digitales Leben sind bei ihnen nicht mehr einfach voneinander zu trennen [68, S. 9]. Die zunehmende digitale Kommunikation führt gleichzeitig zu einem Rückgang 238 R. Heuermann et al. der persönlichen Kommunikation und Interaktion, auch zu einem Verlust nicht-digitaler Kontaktgelegenheiten mangels Angebot oder eigener Initiative. Dabei gibt es Anzeichen, dass der informellere, digitale schriftliche Umgangston generell zu einem lockereren Umgang untereinander führt und damit möglicherweise generell zu einer besseren kulturellen Atmosphäre [28, S. 10]. Es entwickelt sich eine stärkere Feedback-Kultur, denn Realtime-Feedback findet häufig sowie orts- und zeitunabhängig statt [68, S. 40]. Teilnehmer digitaler Kommunikation können leichter ein vergleichsweise großes und ihren Interessen entsprechendes soziales Beziehungsnetzwerk pflegen. Das Internet stellt auch einen mächtigen Kanal für soziale Kampagnen dar: Digitales Informieren auf Websites, in Foren oder Blogs und sich damit verbindendes virales, virtuelles Word-of-Mouth ist bereits zu einer der wichtigsten Grundlagen für Kaufentscheidungen geworden [23, S. 32]. Über digitale Medien kann auch der Staat bzw. die Verwaltung erweiterte Möglichkeiten der Informationsverbreitung und der Kontaktaufnahme mit den Bürgern realisieren. Bestimmte Bevölkerungsgruppen können so gut erreicht werden, vor allem schneller und informationsreicher als in der Vergangenheit. Andere Bevölkerungsgruppen hingegen werden über digitale Medien nicht erreicht und somit in der Behandlung durch den Staat möglicherweise sogar benachteiligt. Es entsteht eine neue soziale Unterscheidung – die „digitale Teilung“ der Gesellschaft – in die digital versierten und die weniger digital kompetenten und dadurch bisweilen benachteiligten Bürger [55, S. 430]. 7.3.3 Wissen und Fähigkeiten Bei der digitalen Kommunikation entstehen langfristig verfügbare, große Datenmengen. Durch die mögliche Sammlung, Speicherung und Auswertung digitaler Daten unterliegen Nutzer von Tablets, Laptops und Smartphones sowie sozialer Kanäle wie Facebook, Twitter und WhatsApp bei der Kommunikation über cloudbasierte Dienste prinzipiell einer unbeschränkten Einsichtnahme Dritter, sei es des Staates oder privater Betreiber von Kommunikationsdiensten. Gesammelte Daten können von Datenagenturen zu digitalen Nutzerprofilen oder von Überwachungsdiensten zu Bewegungs- und Sozialprofilen verarbeitet werden. Selbst vorsichtige IT-Nutzer, die von sich selbst wenig an die digitale Welt preisgeben, können über die von ihren Freunden und Bekannten geteilten Daten in Facebook und anderen sozialen Medien ungewollt Dritten ein viel vollständigeres Bild von sich geben, als sie es selbst wollen. Es entsteht potenziell ein „gläserner Mensch“, da digitale Daten detaillierte, personenbezogene Auskunft über Verhalten geben – mittels Big-Data-Analysen auch über prognostiziertes zukünftiges Verhalten [33, S. 167 f.]. Dies geschieht oft, ohne dass sich die Teilnehmer der digitalen Kommunikation dieser Möglichkeiten und Gefahren bewusst sind. Die Kenntnis von Nutzerdaten und hieraus generiertes Wissen über Individuen könnten so auch für persönliche wie politische Überwachung und Kontrolle genutzt werden. Beispielsweise können (zukünftige) Arbeitgeber 7 Wirkungen und Erfolge der Digitalisierung 239 eine digitale Akte von Mitarbeitern (und Bewerbern) anlegen, in der über das Schul- und Sozialverhalten, Lesevorlieben, das Konsumverhalten, Suchttendenzen, Krankheitsprofile oder die finanzielle Situation informiert wird. Gleichermaßen lässt sich jeder Mitarbeiter über digitale Profile individuell beobachten, was z. B. für individuelle Anreize und Motivation oder auch Sanktionen im Arbeitsleben genutzt werden kann. Big Data bietet mithin die Möglichkeiten für eine „Differenz-Revolution“ [49, S. 21], also eine massive sozio-kulturelle Veränderung, die sich in der granularen Betrachtung von Menschen manifestiert: An die Stelle statistischer Durchschnitte zur Erfassung von Bürgergruppen, beispielsweise bei der Erfassung von Meinungen und Bedürfnissen – gruppiert nach Alter, Geschlecht, Einkommen oder Wohnort – tritt die individuelle Betrachtung Einzelner, was durch umfassende digitale Datensammlungen und -analysen ermöglicht wird. So können Produkte und Dienstleistungen optimal auf Einzelne zugeschnitten wie auch die Ansprache einzelner Bürgerinnen und Bürger priorisiert und spezifiziert werden. Wenn Letzteres geschieht, können Einzelne zielgerichtet nur jene Informationen bekommen, die für sie relevant sind und/oder für die sie sich interessieren könnten; gleichermaßen lässt sich dies in Anbetracht der grundgesetzlichen Maßgabe, dass alle Bürgerinnen und Bürger vor dem Gesetz grundsätzlich gleich sind, trefflich kritisieren. Schon die mögliche Ausgrenzung „digitaler Analphabeten“, also die möglicherweise fehlende oder über analoge Kanäle spätere Ansprache von Personen ohne Internet-Anschluss, ist problematisch. Dies wird es erst recht, wenn zur Befriedung der öffentlichen Meinung lediglich einzelne, über digitale Algorithmen ermittelte Personen adressiert werden, zum Beispiel im Vorfeld von Wahlen oder Volksentscheiden. In diesem Zusammenhang ist auch von einer „Kontroll-Revolution“ [49, S. 105] die Rede, indem die Digitalisierung die „Ausbeutung“, wie auch eine stärkere „Ausdeutung“ von Menschen erlaube. Staatliches „profiling“, also die „granulare Diskriminierung anhand von algorithmischen Profilen“ [49, S. 136] könnte die Politikgestaltung stark verändern. Es könnten extrem individuelle Anreize für bestimmtes Verhalten geschaffen werden, um politische Ziele effektiver zu verfolgen. Es ist dann fraglich, wie solche singularisierten Behandlungen mit bisherigen Vorstellungen von sozialer Gerechtigkeit zu vereinbaren sind. Schließlich ermöglicht die Digitalisierung der Gesellschaft auch eine „IntelligenzRevolution“ [49, S. 65], indem intelligente Maschinen weniger intelligente Arbeitsplätze übernehmen können, auch im Öffentlichen Sektor. Durch die Automatisierung von Prozessen, auch von Analyse- und Entscheidungsfunktionen, wird teilweise die menschliche Arbeitskraft ersetzt. Die Arbeit verändert sich zudem durch den unterstützenden Einsatz digitaler Medien und Maschinen. Dort, wo die Regeln des Arbeitsvollzugs durch Gesetze und organisatorische Vorgaben beeinflusst werden können (siehe auch Abschn. 7.5), werden zunehmend Kompetenzen im Umgang mit Büro- und Fachsoftware sowie querschnittlich eingesetzten Medien (wie E-Mail-Programmen und Internet-Suchmaschinen) erforderlich, und komplexe Aufgaben, die soziale Kompetenz erfordern, werden Routineaufgaben nach und nach ersetzen. Der effektive Einsatz von IT wird somit zur umfassenden digitalen Kompetenz und kann die menschlichen Möglichkeiten deutlich erweitern. So können körperliche Handicaps durch Maschinen teilweise ausgeglichen 240 R. Heuermann et al. werden und Tätigkeiten, die auf Daten- und Informationsrecherchen aufbauen, schneller und mit größerer Reichweite vollzogen werden. Im engeren Sinne hat die digitale Kommunikation Auswirkungen auf die Sprachkompetenz der Kommunikationsteilnehmer: 62 % der Sprachwissenschaftler gehen davon aus, dass die digitalen Medien einen Einfluss auf die deutsche Sprache haben, gerade über die vermehrte Verwendung von Abkürzungen, Floskeln, neuen Wörtern und kurzen Sätzen sowie Anglizismen [28, S. 3 f.]. Die vermehrte Nutzung digitaler Medien zur Kommunikation kann zu Problemen mit der Rechtschreibung (z. B. Ignorieren von Groß- und Kleinschreibung), Interpunktion und Grammatik (z. B. vereinfachter Satzbau, Kürzungen von Endungen, Neologismen) führen [28, S. 4 f.]. Gleichzeitig ist es möglich, dass sich bei den Teilnehmern der digitalen, vernetzten Kommunikation ein größerer Wortschatz aufbaut [28, S. 9], da sich die Reichweite der Kontakte und der wahrgenommenen Sprachmodi vergrößert. 7.3.4 Verhalten und Einstellungen Die Verbreitung des Internets führt zu individuellen und sozialen Verhaltensänderungen, die über die Kommunikation im engeren Sinne hinausgehen. Nicht nur bietet das Internet die Möglichkeit zur jederzeitigen Informationssuche sowie zur geschickten Selbstdarstellung und -vermarktung, sondern es können in einem einzelnen Medium alle Lebensstationen mittels Briefen, Nachrichten, Filmen oder Urkunden dokumentiert werden. Daten lassen sich einfach miteinander austauschen, sodass die Zusammenarbeit in Projekten und bei anderen Vorhaben in vielerlei Hinsicht vereinfacht wird. Bisher ungenutzte Kreativitätspotenziale können ausgeschöpft werden. Die digitale Wirtschaft ermöglicht Geschäftsmodelle, die Branchenstrukturen und die Arbeitswelt mitunter disruptiv verändern. Arbeitsverhältnisse werden insgesamt flexibler. Es findet eine „Entgrenzung“ von Arbeit statt, das heißt, es entsteht eine fließende Grenze zwischen Arbeit und Freizeit, und Formen des „Crowdworking“ und der ortsflexiblen Tätigkeit nehmen zu [8, S. 8]. Die fehlende Trennung von Arbeit und Privatleben kann jedoch auch negative Auswirkungen haben: Durch die sich weiter verbreitende Erwartungshaltung der ständigen Erreichbarkeit, einen in dieser Hinsicht verstärkten Gruppendruck, können Zeitdruck und Stress entstehen [80, S. 13]. Auch droht eine Internetsucht, also ein ständiges Verlangen nach neuen Informationen und eine ständige Angst, etwas zu verpassen. Die so alles durchdringende Verbreitung von Computern ist unter dem Begriff des „pervasive computing“ bekannt. Ständige digitale Kommunikation kann zu einer auf Dauer nicht befriedigenden Konsumhaltung führen, die im Gegensatz zu befriedigenden „Flow-Zuständen“ steht, die durch Kreation hervorgerufen werden [19, S. 54]. Persönliche Glücks- und Wohlfühlmomente werden durch die so genannte „FOMO“ (fear of missing opportunities) entwertet, also der ständigen Suche nach noch besseren Angeboten, seien es Schnäppchen in der Warenwelt oder Kontakte und Partys in der sozialen Welt. Die permanente Nutzung digitaler Medien, insbesondere von Smartphones, fördert die Bewegung 7 Wirkungen und Erfolge der Digitalisierung 241 des „quantified self“, also der Messung und Optimierung persönlicher Leistungen im Alltag, wie z. B. der beim Fahrradfahren zurückgelegten Kilometer oder erreichter Zeiten. Dies kann über den Vergleich der eigenen Daten mit denen anderer in sozialen Netzwerken motivierend wirken, aber auch zu Abhängigkeiten und einer subtilen Verhaltenssteuerung führen. Der Rückgang persönlicher zugunsten weitgehend digitaler Kommunikation kann negative gesundheitliche Folgeerscheinungen wie Schlafstörungen, Einsamkeit, Angst und sogar Depressionen mit sich bringen [33, S. 167]. In Extremfällen von Internet- und Computerspielsucht können sich in der Folge weitere ernste gesundheitliche, soziale und psychische Folgen entwickeln, wie z. B. Abkapslung, die Änderung von Denkmustern oder gänzlicher Kontrollverlust [7, S. 170–177]. Bei Kindern kann durch die starke, einseitige Nutzung digitaler Medien eine Entwicklungsstörung eintreten, denn für das Wachstum des Gehirns sind verschiedene Sinneseindrücke verantwortlich, während mit Smartphones, Tablets und Laptops im Wesentlichen nur die Sehkraft und der Hörsinn angesprochen werden und weniger das Tasten, Schmecken, Riechen oder der Schwerkraftsinn. Somit wird möglicherweise ein späteres erfolgreiches Lernen der Kinder gehindert [57]. Ein zu früher Umgang mit Smartphones in der Jugend bei fehlenden motorischen, nicht-digitalen Erfahrungen [33, S. 167] kann zu Sprachentwicklungsstörungen und Störungen der Empathie führen. Kinder und Jugendliche können sich teilweise z. B. nicht auf ihre Hausaufgaben konzentrieren, da sie durch Smartphones abgelenkt werden [33, S. 172]. Auch findet mittlerweile Cyberkriminalität sowie „digitale Gewalt“ einige Verbreitung: Von sogenanntem Cyber-Mobbing, Bullying oder Happy Slapping sind 34 % der deutschen Jugendlichen betroffen [7, S. 132–135]. Schließlich kann der vereinfachte Zugang aller Altersgruppen zu kostenlosem Gewalt verherrlichendem oder pornografischem Material zu problematischen Verhaltensänderungen führen, wie z. B. zu Pornosucht oder zu aggressivem Verhalten aufgrund der Trivialisierung von Gewalt [7, S. 148–157]. Öffentliche Entscheidungsträger sollten also insgesamt über Effekte der Digitalisierung reflektieren und entsprechende Maßnahmen im Sinne des Gemeinwohls treffen. 7.4 Veränderungen in der Verwaltung Roland Heuermann 7.4.1 Organisatorische Wirkungen IT-Werkzeuge sind „nur“ Hilfsmittel der Sacharbeit und der Organisation, sie ermöglichen aber teils ganz neue Arten und Qualitäten von Abläufen oder der Facharbeit in der Verwaltung. Unabhängig von der Digitalisierung hat die Zeit ab den 1990er Jahren einige Innovationen in die Verwaltung gebracht, hierzu gehörten die in Tab. 7.6 242 R. Heuermann et al. Tab. 7.6 Große Reformkonzepte der Verwaltungsmodernisierung auf allen Ebenen. (Eigene Darstellung) Reformidee Zeit/Verantwortliche Zentrale Ideen, Besonderheit Gebietsreform in Kommunen, Struktur der Bundesländer Kommunalreform in 1967– 1978, Abstimmung in BerlinBrandenburg in 1996 • Drastische Reduzierung der Zahl der Gemeinden, in geringerem Umfang auch der kreisfreien Städte • Gescheiterte oder „eingeschlafene“ Anläufe der Konsolidierung, z. B. „Nordstaat“ und per Volksentscheid abgelehnter Zusammenschluss Berlin-Brandenburg Neues Steuerungsmodell, „Tilburger Modell“ 1990er Jahre, KGSt, Kommunen und später Länder • Kostentransparenz durch Kosten-/Leistungsrechnung • Dezentrale Verantwortung, zentrale Rahmenvorgaben • Ergebnis-/Produktverantwortung Schlanker Staat Bund in der „Kohl-Ära“, 1995–1998 Sachverständigenrat • Deregulierung • Zurückfahren der Staatsquote • Privatisierung, z. B. Post, Lufthansa, Telekom, Bahn Aktivierender Staat Bund in „Ära Schröder“ ab 1999 • Mehr Selbstregulierung der Gesellschaft statt staatlicher Vorgaben Vernetzte und transparente Verwaltung 2. Amtsperiode Merkel, 2010 • Mehr Serviceorientierung der Verwaltung wiedergegebenen Konzepte. Diese teils auf Bundesebene formulierten Vorhaben hatten Entsprechungen auf Landesebene, wobei sowohl Details der Konzepte wie auch der Grad der Umsetzung ganz erhebliche Unterschiede aufweisen. So gibt es z. B. auf Bundesebene keinen produktorientierten Haushalt, in Hessen und manchen Kommunen aber sehr wohl. Auf Bundesebene gibt es keine durchgehende Kosten-/Leistungsrechnung, in einigen Bundesländern aber schon. Im Ergebnis gibt es auf Bundesebene derzeit noch kein dem Anspruch vieler Kommunen und einiger Länder entsprechendes Niveau an systematischer „konzernweiter“ Steuerung der Verwaltung aller Behörden. Mehr als ein guter Anfang ist aber schon gemacht, z. B. im Bereich der Konsolidierung von Verwaltungsleistungen in Service Centern wie der Bundesanstalt für Immobilienaufgaben (BIMA) und dem Bundesverwaltungsamt (BVA). Die Wirkungen schon der frühen Digitalisierung betreffen mehr oder weniger alle Bereiche der Steuerung und der Sacharbeit in Behörden, besonders intensiv die querschnittlichen (Büro–)Verwaltungsbereiche Organisation, Personal, Haushalt und die 7 Wirkungen und Erfolge der Digitalisierung 243 vielfältigen fachlichen Funktionen der Verwaltung, aber in mehr oder weniger starkem Ausmaß auch operative Außentätigkeiten. Durch die Programme „Bundonline“ (auf Bundesebene seit 2000) und Mediakomm@transfer (in Kommunen, von 1999 bis 2003) wurde zu Beginn praktisch stark auf die Außendarstellung der Verwaltung auf Homepages und die Bereitstellung nicht-interaktiver Informationen und Verwaltungsdokumente geachtet, während später zunehmend interaktive Services hinzukamen, siehe auch Geschichte der Digitalisierung in Abschn. 2.3.1. Tab. 7.7 enthält schlagwortartig eine systematische Darstellung der Wirkung auf die Organisation. Über diese Querschnittswirkungen hinaus sind neben den für die Kernverwaltung eingerichteten IT-Dienstleistern einige neue Behörden bzw. Organisationseinheiten für Spezialaufgaben gegründet worden. Die beiden bekanntesten sind: • BSI (Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnologie), gegründet 1991 • Vierte Teilstreitkraft der Bundeswehr zur Cyber-Abwehr (siehe Abschn. 5.3) Darüber hinaus gibt es zahlreiche, teils im Abschn. 6.1 dargestellte Lehrstühle und in Abschn. 6.1.2 erwähnte Forschungseinrichtungen zu Themen der Digitalisierung. 7.4.2 Wirkungen auf Inhalt und Form von Services Carsten Jürgens 7.4.2.1 Übersicht Die vom Öffentlichen Bereich erbrachten Verwaltungsleistungen sind teils das Ergebnis u. a. digital unterstützer Arbeitsabläufe (i. F. Prozesse), teils beinhalten sie selbst z. B. als Teil der Kommunikation mit Bürgern, Unternehmen oder anderen Behörden digitale Medien. Die Digitalisierung wirkt also doppelt: Einerseits unterstützt sie die verwaltungsinterne Leistungserbringung, ohne selbst direkt mit dem „Kunden“ der Verwaltung in Kontakt zu kommen. Andererseits kommen aber auch „Kunden“ der Verwaltung direkt auf digitalen Kanälen mit eventuell digitalen Medien der Verwaltung in Berührung und nutzen diese, z. B. interaktive Web-Oberflächen oder digitale Offline-Dokumentenformate. Der verwaltungsinterne Teil der Digitalisierung ist praktisch meist die zwingende Voraussetzung dafür, dass die digitale Interaktion der Verwaltung mit Außenstehenden effizient gestaltet werden kann. Tatsächlich ist im Zuge der E-Government-Euphorie gelegentlich dem digitalen Außenkontakt erste Priorität eingeräumt worden, während die Verwaltung intern mit Medienbrüchen arbeitete und/oder parallel zum digitalen Zugang weitere analoge Kommunikationskanäle abdecken muss, siehe Abschn. 2.4. Die zunehmend IT-gestützte Serviceerbringung im Öffentlichen Bereich hat sich im Laufe der Digitalisierung nicht gleichmäßig über alle Services, nicht in allen Behörden gleich schnell und auch nicht überall mit der gleichen Qualität ergeben. Ein schönes, Außenstehenden sofort auffallendes Beispiel für die Ungleichzeitigkeit ist die 244 R. Heuermann et al. Tab. 7.7 Organisatorische Wirkungen der Digitalisierung in der Verwaltung. (Eigene Darstellung) Organisationsobjekt Digitalisierungsangebot Aufbaustruktur • Örtlich verteiltes Arbeiten selbst • Telearbeitsplätze • Videokonferenzsysteme bei eng verzahnten Prozessen • Potenzial für „handwerklich“ möglich leichtere und schneller zu • IT-Service-Center, IT-Dienstvollziehende Fusionen von leister Behörden/Gebietsreformen • In vielen Behörden spezielle Referate/Abteilungen für ITFachverfahrensbetreuung Abläufe/Arbeitsprozesse • Umläufe digitaler Akten • Automatisieren von Arbeitsabläufen und Verbesserung Ablauf- • Automatisch erstellte Dokumentationen und Bescheide geschwindigkeit und mögliche Arbeitsmenge • Workflow-Denken und -steuerung Einkauf und Verkauf, Marketing • Elektronische Verkaufsplattformen • Einkaufs-/Vergabeplattformen, immer größere Rahmenverträge eingekaufter IT-Hard-/Software sowie Leistungen • Infoportale, u. a. Homepages Städte Wirkung/Beispiele • Homepages von Behörden und Gebietskörperschaften • Vergabeplattformen der Öffentlichen Hand Entscheidungsunterstützung • Kosten-/Leistungsrechnung und und Entscheidungen Statistik-Systeme für Reporting • Algorithmen steuern Arbeitseinsätze, manche nennen das „Algokratie“ [35, S. 271] • This book CRC Take careSehr leistungsfähige Kosten-/ Leistungsrechnung und Controlling-Systeme • This book CRC Take care„Cockpit“-Systeme Behördliche Korrespondenz • Alle digitalisierungsfähigen Kanäle erhalten digitalen Zugangsweg • Einreichen von Anträgen, Gerichtssachen usw. Logistik • Sendungsverfolgungssysteme • Autonome Transportfahrzeuge • Lagerhaltungssysteme Produktion/Sacharbeit • Selbststeuernde cyber-physische • Automatisierung und Virtualisierung, teils beginnend Systeme mit Sensoren und auch Clouds Aktoren in Industrie 4.0 und Smart Citys • Assistenzsysteme Transparenz • Informationsfreiheitsgesetz • Einblick in Aufbaustruktur, über Internetplattformen Aktenpläne und Haushaltsdaten • Extra aufbereitete Sichten auf Ver- • „Open-Government“-Angebote aufbereiteter Information waltungsdaten für Internetnutzer • Einblick in Akten(-auszüge) Wirtschaftlichkeit • Make-or-buy-Entscheidungen • Größere Zahl an Alternativen 7 Wirkungen und Erfolge der Digitalisierung 245 Einführung von E-Akten, die teils sogar in der gleichen Behörde zu unterschiedlichen Zeitpunkten erfolgte, sodass man sowohl klassische Boten mit ihren Papierwägelchen zweimal täglich Akten herumfahren sah, wie auch Behördenmitarbeiter an Computerarbeitsplätzen. Der seit mittlerweile mehreren Jahrzehnten laufende Trend steigt stetig und lässt sich unter folgenden Gesichtspunkten betrachten: a) Inhalt der Services: Welche Leistungsinhalte werden erbracht? b) Auswahl und Gestaltungsmöglichkeit der Kunden-Behörde für den ihrem Verwaltungsverfahren zugrunde liegenden IT-Service. c) Personalisierungsmöglichkeiten von Bürgern und Unternehmen. d) Erbringungsform, -ort und -zeit. 7.4.2.2 Leistungsinhalte der Services Die möglichen inhaltlichen Wirkungen auf Verwaltungsservices durch digitale Erbringung werden in Tab. 7.8 systematisch gegliedert und mit Beispielen erläutert. 7.4.2.3 Gestaltungsmöglichkeiten des Services durch die erbringende Behörde Zu Beginn des Einzugs von Computern in die Verwaltungswelt hat vermutlich der Großteil aller Behörden die damals vom Umfang im Vergleich zu heute her geringeren Anteile von IT-Services im Verwaltungsverfahren selbst erstellt. Der IT-Anteil an den Arbeiten Tab. 7.8 Mögliche Wirkungen der Digitalisierung auf den Inhalt von Service. (Eigene Darstellung) Digitale Verwaltungsservices Beispiele Abwicklungsoptimierung von Services • Komplett medienbruchfreie elektronische Abwicklung von Verwaltungsvorgängen Anreicherung bisheriger Produkte mit zusätzlichen Mehrwertfunktionen • Personalausweis mit elektronischer Authentifizierungsfunktion EID Ersatz bisheriger Produkte • Digitale Zahlungsvorgänge • Elektronische Vergabeplattformen • Verkaufsplattformen des Zolls oder der Justiz für beschlagnahmte Waren und Güter Gänzlich neues Produkt • Webseiten der Städte mit Informationsangeboten • Soziale Kontaktforen wie „digitale Dörfer“ • Digitale Parkplatzreservierung öffentlichen Parkraums Hybrides Produkt • Steuerformulare ELSTER, wenn ergänzend Papierbelege eingereicht werden müssen Paralleles Produkt • Steuerformulare ELSTER, sofern keine Papierbelege eingereicht werden müssen Unverändert in digitaler Form angeboten • Antragsformulare zum Ausdrucken 246 R. Heuermann et al. im Verwaltungsgang beschränkte sich erst einmal auf den Ersatz der bisher mit Schreibmaschinen erbrachten Arbeit an Texten. Von da aus haben IT-Services einen immer größeren Anteil am jeweils ganzen Verwaltungsverfahren „erobert“, z. B. die komplette elektronische Aktenführung mit der E-Akte, die Speicherung und die Recherche bei fachlichen Datenbeständen, ggf. den Abgleich und die Plausibilitätskontrolle innerhalb der behördlichen Daten selbst sowie bei durch Dritte eingereichten Daten usw. Seit dieser Zeit hat es in allen Ebenen der Verwaltung (Bund, Länder und Kommen) Bestrebungen zur Konsolidierung von IT-Services und darüber hinaus von Dienstleistern, die gemeinsame Entwicklung von Softwareprodukten und -plattformen gegeben. Niemand dürfte zu dieser Zeit einen statistischen Überblick über die Zahl digitalisierter Verfahren und die Tiefe des durchschnittlichen Digitalisierungsgrades in den Verfahren haben, weil es schon an einem standardisierten Überblick der Anzahl aller Verwaltungsverfahren6 und einer verbindlichen Festlegung des Begriffes „Verwaltungsverfahren“ (was gehört dazu, wann beginnt das nächste Verfahren?) fehlt. Kennzahlen wie „%-digitalisierter Verwaltungsverfahren“ und „%-Satz durchschnittlicher digitaler Abdeckung aller Tätigkeiten innerhalb eines Verwaltungsverfahrens“ könnten etwas über den Fortschritt der Digitalisierung sagen, lassen sich aber mangels verfügbarer Daten nicht berichten. Mittlerweile werden – ohne dass hierfür genau Statistiken vorliegen – die meisten kleinen Behörden bei einem Großteil der Fachverfahren und der OPH-(Organisation, Personal, Haushalt)Verfahren vermutlich die Software nicht mehr selbst aussuchen können oder in der Auswahl praktisch sehr eingeschränkt sein, weil sie diesen Service von Service Centern oder gemeinsamen IT-Dienstleistern beziehen und „Sonderlocken“ auch erkennbar zu höheren Gebühren führen würden. Die Eigenerbringung sollte bei korrekter Ermittlung der Selbstkosten immer dann erheblich teurer sein als die Angebote der konsolidierten größeren Öffentlichen IT-Dienstleister, weil diese den Vorteil der Erfahrungskurve, d. h. geringere Grenzkosten mit steigender Menge, und die Aufteilung der Fixkosten auf alle nutzenden Behörden auf ihrer Seite haben (vgl. Beispiel für dramatische Reduzierung der Entwicklungskosten für eine Einwohnermeldeamts-Software der Stadt Goch bei Fremdbezug in Abschn. 8.2.6). Die inhaltliche Gestaltung der Fachverfahren wird – aus den gleichen Gründen – bei Nutzung der gleichen Softwareplattform nur noch zum Teil möglich sein (s. Tab. 7.9 für einen kurzen Überblick). 7.4.2.4 Personalisierungsmöglichkeiten von Services für Bürger und Unternehmen Über „digitale Bürgerkonten“, die in den meisten Bundesländern schon existieren und über die kommunalen Services zu erreichen sind (siehe für personenbezogene Lebenslagen Abschn. 3.1.2.2), besteht die Möglichkeit einer sehr weitgehenden Personalisierung von Verwaltungsleistungen. Nicht nur der Zugriff auf den Dienst als solchen, sondern 6In 2015 wurde das Vorhaben einer nationalen Prozessbibliothek wegen mangelnder Mittel beendet. 7 Wirkungen und Erfolge der Digitalisierung 247 Tab. 7.9 Grade der Auswahl- und Gestaltungskompetenz von Behörden für IT-Services. (Eigene Darstellung) Einwirkungsmöglichkeit Verfahren Software Beispiele Volle Freiheit Ja Ja Nur Verfahrensfreiheit, Software ist vorgegeben Ja, z. B. eigene Akten- Nein pläne und Umläufe, eigene Kontenpläne • Plattformbindung, z. B. Nutzer von E-Akten-Services und SAP-Services über behördeninterne SAP-Plattformen Weder Gestaltung des Verfahrens noch Auswahl der Software Nein • Kleine Behörden z. B. im Kommunalbereich • Mitnutzende Behörden bei Fachverfahren anderer • Nutzende Behörden für bestimmte E-GovernmentServices Nein • Große Behörden, z. B. Bundesagentur für Arbeit • Kleine Behörden, wenn sie von niemandem sonst benötigte Spezialsoftware einsetzen müssen darüber hinaus die Abwicklung könnte individuell sein. Nachdem ein digitales Profil – im Minimum zumindest wesentliche Personaldaten oder Daten des Unternehmens – in der Behörde vorhanden ist, könnten sich diese Informationen mit den Erkenntnissen der Behörde über typische, unter dem Stichwort „Lebenslagen“ beschriebene Bedarfe nach Behördenservices verbinden und diese Services proaktiv anbieten oder sogar adaptiv gestalten. Abb. 7.5 zeigt personenbezogene Lebenslagen. Unternehmensbezogene Lebenslagen fehlen hier, sie lassen sich in ähnlicher Weise darstellen. Datenschutzrechtliche Aspekte außen vor, könnten die Behörden über die ihnen schon aus dem behördlichen Kontakt hinaus bekannten, eventuell aus sozialen Medien erkennbaren Lebensereignisse wie z. B. Verlobung, Jobsuche, Umzug usw. einzelner Bürger und Unternehmen zum Anlass nehmen, aktiv auf sie zuzugehen. In Smart Citys könnten darüber hinaus digitale Angebote wie z. B. Parkplatzreservierung, freie Karten städtischer Opernhäuser und Theater jeweils einschlägig interessierten Personen über den Kreis bisher schon registrierter Kunden hinaus gezielt angeboten werden. Bisher meist rein kalendarisch bestimmte Verfahrensweisen (z. B. Zusenden papierener Steuerformulare) können durch weitere digitale oder nicht-digitale Services ergänzt werden – über das „Ob“ und „Wie“ könnten die Bürger und Unternehmen selbst entscheiden, indem sie einer Vernetzung zustimmen oder nicht. Die Attraktivität Öffentlicher Portale soll durch die Vernetzung untereinander (in 3/2017 bereits geplant) gesteigert werden, darüber hinaus ist über das Dazunehmen von Angeboten jenseits der Dienste in der Kernverwaltung nachzudenken, z. B. aus der 248 R. Heuermann et al. Abb. 7.5 Lebenslagen nach Eintrittsalter und Ereignisketten. (Quelle: [40, S. 23]) Angebotspalette „digitaler Dörfer“. Diese sollten allerdings nicht durch eine via Bürgerkonto mögliche Authentifizierung ebenfalls auf gleiche Weise personalisiert werden können, hier sind ggf. separate Authentifizierungen einzurichten. 7.4.2.5 Erbringungsform, -ort und -zeit 7.4.2.5.1 Veränderungen der Services VOR einer Digitalisierung Die Digitalisierung eröffnet nicht nur für die Inhalte, sondern auch für die Form, den Ort und die Zeit neue Möglichkeiten. Vorausgesetzt und hier nicht weiter betrachtet wird, dass jede der nachfolgend beschriebenen Formen der digitalen Services vor ihrer Einführung im besten Fall eine Organisationsuntersuchung der Abläufe hinsichtlich der Möglichkeit • des kompletten Wegfalls von Verfahren wegen Verzichts auf behördliche Prüfungs-, Genehmigungs- oder Versagenstatbestände, • einer Verkürzung, Verlängerung oder des kompletten Entfalls von Fristen, • des Wegfallens von Schriftformerfordernissen, von Unterschriftserfordernissen und von Zahlungserfordernissen (Gebühren usw.), 7 Wirkungen und Erfolge der Digitalisierung 249 Abb. 7.6 Arten und Gründe für Rechtsformvorschriften und persönliches Erscheinen. (Quelle: nach [9, S. 14, 30 ]) • des Verzichts auf persönliches Erscheinen, siehe zu den Gründen Abb. 7.6. • unterschiedlicher Gebühren je nach gewähltem Zugangsweg und eingereichter Medien, z. B. Gebührenvorteile bei digitaler Einreichung. Die hieraus resultierenden zahlreichen Veränderungen in Verwaltungsverfahren sind nicht der Digitalisierung selbst geschuldet, sondern Folgen der Selbstverpflichtung der Verwaltung zu Aufgabenkritik und wirtschaftlicher Optimierung anlässlich jeder größeren Investitionsmaßnahme. Oft sind jedoch Auslöser aktueller Untersuchungen, z. B. Kritik an der ausbaufähigen Akzeptanz von E-Government-Lösungen, mithin doch Digitalisierungsthemen. Hier sind einige Initiativen der Bundesregierungen und der Länder zu beobachten, die unter dem Stichwort „Entbürokratisierung“ u. a. die zahlreichen Meldepflichten für Unternehmen sowie z. B. die Erfordernisse für Unterschriften und persönliches Erscheinen prüfen. Die auf diesem Wege erzielbaren Erleichterungen sind jedoch meist überschaubar, z. B. nur ca. 3 % kompletter Wegfall des Schriftformerfordernisses bei untersuchten 2872 Rechtsvorschriften in einer Untersuchung des Bundes 250 R. Heuermann et al. im Jahr 2016 [9, S. 14]. Immerhin 483 Rechtsvorschriften (ca. 17 %) eigneten sich dafür, statt bisher händisch künftig digital zu erfolgen. 7.4.2.5.2 Veränderungen der Form eines Services Die digitale Erbringungsform von Verwaltungsservices kann im Vergleich zur bisherigen Form eine • digitale Kopie mit oder ohne Ersatz der händischen Unterschrift durch digitale Signatur, • interaktive, evtl. sogar adaptive Variante sein. Die digitale Kopie bisher analoger Verfahren bzw. bisheriger papiergebundener Unterlagen ist der „primitivste“ Fall der Digitalisierung. Wenn parallel zu dem digitalen Weg auch noch der bisherige analoge Weg beibehalten wird, neigen viele Behörden dazu, die digitale Variante von Formularen als „1:1“-Kopie der analogen Version zu belassen. Dies kann man z. B. weitgehend (2016) an den Steuerunterlagen im Elster-Verfahren sehen. Fortgeschrittener ist es, die Möglichkeiten einer adaptiven Verkürzung der Formulare und Verfahren je nach dem Inhalt bisherigen Eingaben vorzunehmen. Ergänzend könnte hierzu ein weiterer Vorteil kommen: Im Falle der Nutzung gemeinsamer Stammdaten in verschiedenen Behörden könnten bestimmte Teile von Formularen, z. B. der Name, die Adresse und andere persönliche Stammdaten bereits intelligent vorbefüllt angeboten werden – und dies nicht nur wie bei den Steuerformularen von Elster dann, wenn man das Formular selbst schon einmal in früheren Einreichungsvorgängen schlau gemacht hat, sondern auch in erstmalig benötigten Dokumenten ganz anderer Behördenangelegenheiten. Eine weitere Steigerungsmöglichkeit wäre auch die individuelle digitale Betreuung des freiwilligen, aber auch der unfreiwilligen Verwaltungskunden durch intelligente digitale Assistenzsysteme. Das Thema ist bereits kurz in Abschn. 7.2.4.3 über Künstliche Intelligenz und bei „händischen“ Services auch im Abschn. 7.2.5 über humanoide Roboter dargestellt worden und wird hier deshalb nicht weiter ausgeführt. 7.4.2.5.3 Veränderung der örtlichen und zeitlichen Erbringung Aufgrund der durch digitale Verfahren gegebenen Möglichkeit des dezentralen Zugangs zu Verwaltungs-Fachverfahren sind zwei alternative oder ergänzende Möglichkeiten der örtlichen Ausdehnung von Verwaltungsleistungen denkbar: 1. Virtuelle Rathäuser, die in jeder Privatwohnung oder im Betrieb web-basiert über den eigenen Internet-Zugang mit Zugriff auf die öffentlichen Seiten der Behörden angeboten werden. Alternativ dazu gibt es KIOSK-Systeme zur Selbstbedienung von Verwaltungskunden, die keinen eigenen digitalen Zugang haben, praktisch spielen nur die virtuellen Rathäuser über den eigenen Internet-Zugang heute noch eine Rolle. KIOSK-Systeme, die es früher vereinzelt als spezielle Hardware gab, waren ortsfest und eigneten sich 7 Wirkungen und Erfolge der Digitalisierung 251 wegen der Gefahr des Vandalismus nur für eine Aufstellung in besonders beobachteten Bereichen, in Bonn z. B. wurde ein solches System im Eingangsbereich des Rathauses aufgestellt. 2. „Rollende Rathäuser“, die in „dünner Fläche“ schwach besiedelter Gebiete z. B. Nord- und Nordostdeutschlands in Kommunen ohne eigene Verwaltungseinrichtung tageweise vor Ort sein können – aber auch Großstädte wie Düsseldorf haben sie ausprobiert – und dank der digitalen Anbindung in unterschiedlichem Umfang auch ansonsten ortsgebundene Verwaltungsleistungen mit Bedarf nach persönlichem Erscheinen oder intensiverem Beratungsbedarf erbringen. Beispiele für solche teils nur zeitweise als Pilot betriebene oder noch bestehende Einrichtungen sind Mendig, Friedeburg, Remagen, Düsseldorf und Neuss. Das zeitliche Angebot digital unterstützter „klassischer“ Verwaltungsverfahren kann im Fall vollautomatischer behördlicher Bearbeitung oder bei Betrachten nur des Eingangswegs vom Kunden zur Verwaltung praktisch 7 × 24 h betragen. Da in „rollenden Rathäuser“ Beschäftigte der Verwaltung arbeiten, ist die Möglichkeit der zeitlichen Ausdehnung des Services praktisch genauso begrenzt wie bei der klassischen ortsfesten Erbringung, auch wenn es hier manchmal Angebote auch zu sonst unüblichen Tageszeiten geben mag. 7.5 Politische Veränderungen Roland Heuermann 7.5.1 Gestiegene Bedeutung von Digitalthemen für die Politik Das Thema „Digitalisierung“ ist „mental“ spätestens ab ca. 2013 mit besonderer Wucht in den Spitzengremien der Bundespolitik und den Programmen größerer Parteien Deutschlands „angekommen“. Bundeskanzlerin Angela Merkel sprach noch am 19.06.2013 anlässlich eines Besuches des damaligen US-amerikanischen Präsidenten Barack Obama davon, dass das Internet „doch für uns alle Neuland“ sei. Unter anderem in Folge solcher Aussagen waren die zu diesem Zeitpunkt vermutlich geringe digitale Kompetenz der deutschen Regierungschefin und ihr sorgloser, im Zuge der sog. NSAAffäre 2015 aufgedeckter Umgang mit dem eigenen Smartphone auf IT-Branchenmessen und in den sozialen Medien Anlass für viel Spott und Unverständnis [60]. Unabhängig hiervon kritisierte in 2015 auch die Internetbotschafterin der Bundesregierung, Gesche Joost, öffentlich, dass die Politik zu wenig von den Wirkungen der Digitalisierung auf das Berufsleben und die Berufsbiografie verstehe [30]. Die langjährig als Bundesjustizministerin, Staatssekretärin und dann Wirtschaftsministerin tätige Brigitte Zypris fragte 2007 in einer Kindersendung der ARD auf die Bitte, doch mal einige Browser zu nennen: 252 R. Heuermann et al. „Browser? Was ist denn das jetzt noch einmal?“ [83]. Ein anderes oft zitiertes Statement für geringes persönliches Interesse am Medium Internet ist die Aussage von Michael Glos, von 2005–2009 Bundesminister für Wirtschaft und Technologie, „ich habe Gott sei Dank Leute, die für mich das Internet bedienen“ [31]. Kurze Zeit nach der zu einem kleinen „Shitstorm“ des Spotts über Angela Merkel führenden naiv klingenden Äußerung über das Internet, leitete man eine Reihe gesetzlicher Maßnahmen ein – u. a. die E-Government-Gesetze – mit dem Ziel, u. a. die Verwaltung schneller zu digitalisieren und hier bis zum Jahr 2020 elektronische Akten verpflichtend zu machen (vgl. zur Geschichte des Öffentlichen Managements der Digitalisierung Abschn. 2.3). Anders als in der Bundespolitik hat das Thema in einigen Bundesländern schon früher, zumindest in seinen Wirkungen auf die Wirtschaft und private Lebensbereiche, eine höhere Aufmerksamkeit gehabt, einige Bundesländer haben auch weit früher als die Bundesebene die eigene IT-Erbringung konsequent konsolidiert (andere aber auch nicht). Digitalisierung ist aus mehreren Gründen ein politisches Thema ersten Ranges geworden: a) Sie bietet quer über Wirtschaft, Verwaltung und das private Leben ein weites Spektrum neuartiger Services und neue Wege, alte Services zu ersetzen. Fast alle Klientelgruppen der politischen Parteien sind als private Nutzer, Beschäftigte, Unternehmer usw. in der Doppelrolle als Kunde, Anbieter oder Interessensverband aktiv wie auch passiv von den Wirkungen der Digitalisierung berührt. Demzufolge sind viele potenzielle Wähler und Lobbygruppen von Politikern inhaltlich betroffen. b) Für ausgewählte Bereiche der Digitalisierung, das Angebot von „E-Government“Diensten, gibt es regelmäßige Vergleiche: a) EU-weit standardisiert [24], b) nur für die drei Länder Deutschland, Österreich, Schweiz der „eGovernment-Monitor“, siehe mehr Details in Abschn. 7.1. Deutschland belegt hier in den letzten Jahren keinen der vorderen Plätze bei Nutzung und Angebot von E-Government-Services, gleichzeitig ist die Abdeckung mit schnellem Internet ebenfalls rückständig und weit unter dem Durchschnitt europäischer Länder. Dies muss gerade in Deutschland Aufmerksamkeit erregen, weil man sich wegen der bedeutenden Rolle der Industrie und als vom Export hochwertiger Leistungen lebendes Land auch als technologisch führender Standort sehen möchte und gerade in der Schlüsselkompetenz Digitalisierung keinen Spitzenplatz belegt. c) Viele rechtlich relevante Themen in Wirtschaft, Verwaltung und Privatleben werden berührt, die „Rechtssetzungsmaschine“ in Ministerien und Bundesparlament wird nolens volens selbst beschäftigt mit Fragestellungen u. a. zu den manchmal gegensätzlich wirkenden Zielen des Datenschutzes und der unternehmerischen Freiheit, der informationellen Selbstbestimmung und der Bekämpfung von Kriminalität und Terrorismus, der Beharrungskräfte von Bürokratie und der Innovation auch im Management der Verwaltung. d) Kurzzeitig trat mit der Partei „Die Piraten“ eine Partei mit bundespolitischem Anspruch und oberhalb der 5-%-Hürde auf, die digitale Freiheitsrechte („Netzneutralität“) 7 Wirkungen und Erfolge der Digitalisierung 253 postulierte, digital unterstützte Formen nicht-hierarchischer innerparteilicher Demokratie praktizierte und ein Stück Lebensgefühl mit einem für Außenstehende ähnlich anmutendem Charakter wie die Grünen zu Beginn ihres Weges durch die Institutionen zeigte. Das sehr plötzliche Erstarken dieser inzwischen praktisch wieder in der Bedeutungslosigkeit verschwundenen Partei zeigte zumindest an, dass Digitalthemen sogar wählerwirksam sein können und keine rein privaten oder technisch-wirtschaftlichen Diskussionen sind. e) Bis in den Kernbereich der Politik hinein haben erfolgreiche digitale Angriffe stattgefunden, z. B. auf die IT der Deutschen Bundestagsverwaltung, das Smartphone der Bundeskanzlerin usw. Daneben gibt es ein laufendes Trommelfeuer von Angriffen auf Bundesbehörden. Gleichzeitig wurde bekannt, dass auch die Bundesregierung selbst Ausspähaktionen gegen befreundete Staaten unterstützt hat. Für das Thema „ITSicherheit“ gab es ausreichend Gelegenheit, sensibilisiert zu sein. f) Es gibt alarmierende Meldungen in den Medien und Szenarien aus seriösen Quellen über die disruptiven Wirkungen der Digitalisierung für bisherige Arbeitsplätze und die asymmetrische Wirkung auf bestimmte Berufsgruppen und Bildungsniveaus, Details dazu in Abschn. 7.5.3.3. g) Die IT-Wirtschaft in Deutschland – Hardware- und Software – ist eine bedeutende Branche und beschäftigt ca. eine Million Erwerbstätige. Sie spielt zwar bei Konsumentenprodukten weltweit keine bedeutende Rolle, im Bereich der Industrie- und allgemein Wirtschaftsprodukte ist dies aber teilweise anders. Die Vielzahl dieser auf verschiedene politische Themenfelder wirkenden Aspekte der Digitalisierung lässt erkennen, dass es nicht EINE Antwort der Politik und EINE Wirkung auf die politische Kultur eines Landes geben wird, sondern mehrere, die man der besseren Übersichtlichkeit halber sortieren muss. Dies soll in den nachfolgenden Abschnitten geschehen. Zunächst soll „Politik“ näher aufgeschlüsselt werden: Unterschieden werden soll zwischen 1. Politik als Gestaltungsmacht der politischen Akteure im gegebenen Wahlsystem, in öffentlichen Ämtern und in ihrer Rolle als (Partei-)Politiker. „Politik“ wird hier im speziellen rechtlichen Rahmen Deutschlands und der vordigitalen politischen Kultur innerhalb der Gesellschaft gesehen. Dies soll im Abschn. 7.5.2 geschehen. 2. Politische Themenfelder und die Suche nach bestmöglichen Antworten für Herausforderungen und Chancen, Details hierzu finden sich in Abschn. 7.5.3. 7.5.2 Kompetenzen, Abläufe und Kommunikation in der Politik Politik ist einerseits ein gesellschaftlicher Diskussions- und Meinungsbildungsprozess zu Fragen des Zustandes, der Befindlichkeit und der künftigen Gestaltung von Staat und Gesellschaft, andererseits auch ein System zur Entscheidung über die Besetzung staatlicher 254 R. Heuermann et al. Ämter, die Gestaltung des staatlichen Apparates und zur Durchsetzung politischer Meinungen mithilfe der Machtmittel des Staates – u. a. durch in Gesetze geronnenen politischen Willen – oder gesellschaftlichem Druck. Zu Beginn jeder Politik steht also Kommunikation. Insofern sind alle medialen Mittel, die massenwirksam sind und deren Gebrauch mit unterschiedlichem Geschick, unterschiedlicher Intensität, unterschiedlicher Reichweite und unterschiedlichem Zielpublikum versehen werden kann, auch potenziell politisch relevant. Die Frage, ob digitale Medien eine politische Wirkung haben könnten, lässt sich eindeutig bejahen. Es fragt sich nur, welche. Schliesky sieht, angelehnt an andere Autoren, ein Schwinden der „Bürgerlichen Öffentlichkeit“, wenn sich in sozialen Netzwerken „Club Zirkel“ als geschlossene Nutzergruppen bilden, die – wie er sagt – „in der Regel nur zur Bestätigung vorgefertigter Meinungen dienen“. Hierin sieht er ein „großes Problem für die klassische Öffentlichkeitsfunktion des Parlaments“ [69, S. 17]. Eventuell kommen solche fast alarmistisch anmutenden Meinungen nur dadurch zustande, dass man die parallel zu Digitalisierung weiter bestehende vordigitale Welt nicht genau genug betrachtet: Treffen von Mitgliedern im Parlament vertretener renommierter Parteien sind auch eher Treffen der Selbstbestätigung, wie anders kämen sonst an 100 % reichende Stimmenanteile von Kandidaten für den Parteivorsitz von „Volksparteien“ zustande? Die Geschichte des Buchdrucks, der Zeitungen, des Radios und des Fernsehens kennt Beispiele, wie sich gerade in der Frühzeit dieser Medien einzelne Personen und Netzwerke kleiner Gruppen politische Vorteile verschaffen konnten, wenn sie diese Vorläufer-Medien geschickt einsetzten. Teils war plötzlich ein neues Zielpublikum da – Konsumenten des neuen Mediums – das geschickt angesprochen werden konnte. Umgekehrt wurde auch schon im vordigitalen Zeitalter einzelnen Medien nachgesagt, den politischen Diskurs bestimmend zu beherrschen: Ein sprachlicher Reflex auf diese Situation in der neuesten, allerdings noch vordigitalen Zeit sind Begriffe wie „Fernseh-Demokratie“. Das Medium zieht die inhaltliche Diskussion aus den sonstigen, z. B. parlamentarischen Foren ab und wird selbst zum inoffiziellen Organ der Meinungsbildung. Beim Fernsehen ist es ja letztlich nicht so, dass Talkshows den Deutschen Bundestag überflüssig gemacht und verdrängt haben, aber sicher besitzt es eine große Beeinflussungsmacht. Aber anders als beim Fernsehen gibt es im Internet eine unüberschaubar große Zahl von „Sendern“, daher bedarf es schon mehr als eines Auftritts im Internet, um das Parlament auszuhebeln. Die Frage, ob die Digitalisierung mit der Möglichkeit für jedermann, sein Meinung ohne großen Aufwand einem Millionenpublikum bekannt zu machen, der bisherigen Politikerschicht oder den staatlichen Organen oder den klassischen Medien einen Teil ihres Einflusses oder der Kompetenzen nimmt, ist die Frage nach der Macht über die Digitalisierung und ihr zentrales mediales Verfahren, das Internet-System. Hier ist entscheidend, ob jemand (eine Person, eine Partei oder der Staat) dieses Medium unter seine Kontrolle bringen kann. Wenn „ja“, ist hierin durchaus eine Gefahr für die bisherige Gesellschaftsordnung zu sehen und ein Vorteil für den Beherrscher der Medien. Da das Internet als das zentrale digitale Medium der digitalen Nachrichtenverbreitung geradezu „genetisch“ dezentral ist, eignet es sich jedoch gerade nicht für eine unentdeckte 7 Wirkungen und Erfolge der Digitalisierung 255 Machtübernahme, im Gegenteil: Selbst autoritäre und totalitäre Staaten wie die Volksrepublik China, Nordkorea und Iran tun sich schwer, das Internet für ihre Zwecke zu „zähmen“ und umzufunktionieren. Es kann viel leichter als Fernsehsender und Zeitungen dezentral gestaltet, aber auch dezentral angegriffen werden. Das Gegenteil der Gefahr einer undemokratischen Machtübernahme durch Einzelne scheint eher richtig: Das Internet bietet nach Meinung einiger die Chance zu mehr Rechten des Individuums in der Demokratie. Tab. 7.10 zeigt unter dem Stichwort „Kompetenzen“ Forderungen nach MEHR direkter und weniger repräsentativer Demokratie: Das Mandat der als Mittler zwischen den Wählern selbst und der (Entscheidungs-)Macht auftretenden politischen Parteien und der weisungsunabhängigen Abgeordneten ist potenziell durch die praktisch deutlich erleichterten technischen Möglichkeiten direkter politischer Teilhabe – Stichwörter sind „Online-Wahl“ und „Plebiszite“ – infrage gestellt. Die Wirkungen für die Handlungsfähigkeit des Staates und der logischen Stringenz aufeinanderfolgender Entscheidungen in einem Szenario der „Fall-zu-Fall“-Entscheidungen mögen aus Sicht der bisherigen Politiker nicht positiv sein – der Wähler wird sich aber eventuell besser fühlen, weil er einen größeren Teil seiner Meinung in öffentlichen Beschlusslagen wiederfindet. Die Abläufe in der Politik selbst können durch Digitalisierung betroffen sein, wenn man an den Einsatz digitaler Werkzeuge bei der Wahldurchführung – elektronische Stimmabgabe über das Internet oder in der Wahlkabine – und der Auszählung denkt (E-Wahlen). In der radikalsten Form könnte vorgeschlagen werden, jeden Wähler die Stimmabgabe zu Hause am eigenen Eingabegerät durchführen zu lassen. Moderater sind Vorschläge zum Einsatz elektronischer Erfassungssysteme für die Stimmabgabe in Wahlkabinen (jeder Wähler bei allgemeinen Wahlen) und in Parlament am Sitz des Abgeordneten. Diese Veränderungen des Ablaufs von Wahlen beeinflussen die Inhalte der Politik direkt überhaupt nicht, allerdings eröffnen sie in unterschiedlichem Ausmaß technische Möglichkeiten der Manipulation bei Stimmabgabe und der Wahlauszählung. Zumindest die verbreitete Meinung über die Gefahr einer solchen Manipulation spricht noch heute gegen deren Einsatz. In der Sache gibt es in Deutschland eine sich praktisch durch alle großen, in Parlamenten mit Berufspolitikern vertretenen Parteien ziehende Ablehnung gegen mehr direkt-demokratische Elemente. Rein technische Argumente für nun gegebene praktikable, d. h. auch billigere Möglichkeiten von Wahlen treffen diese Widerstände vermutlich nicht in ihrem Argumentationskern und werden daher vermutlich auch nicht genutzt (Abb. 7.7). Die breitesten Einflussmöglichkeiten via digitale Medien in der Politik sind in der Kommunikation selbst zu suchen. Es gibt zahlreiche soziale Medien, in denen sich jeder politisch äußern kann und deren Inhalt teils auch durch die klassischen Medien gesichtet wird. Auch Politiker, denen parallel zu den sozialen Medien auch klassische Medien mit nahezu exklusivem Zugang (z. B. Fernsehen, Radio) offenstehen, nutzen diese neuen Foren der Meinungskundgabe. Mit besonderer Aufmerksamkeit wurde verfolgt, was Donald Trump als amerikanischer Präsident oft twitterte. Auch manche deutsche Politiker, wie z. B. der SPD-Justizminister Heiko Maas (2013 bis 2017), tun das, ohne dass 256 R. Heuermann et al. Tab. 7.10 Wirkungen auf Kompetenzen, Abläufe und Kommunikation in der Politik. (Eigene Darstellung) Wirkungen Maßnahme/Forderung Evtl. Effekt und Konsequenzen • Digitale Techniken ermöglichen Kompetenzen + politische • Forderung nach mehr mehr Teilentscheidungen in bisher Rechte der Wähler Basisdemokratie bei ganzheitlichen Entscheidungs1) Gesetzgebung und ketten 2) im Verwaltungsvollzug • Auflösen des All-Vertretungs- • Mehr Volksentscheide bis zum Extrem permanenter Volksentanspruchs der Parteien, mehr scheide direkte Demokratie • Delegation der Rechte von Wählern auf eine Person, eine Partei oder Selbstwahrnehmung im „Do it yourself“ State [36, S. 205] einer digitalen Demokratie Abläufe • Einsatz von Wahl-Computern • Die Auszählung einer Wahl ist schneller in Gebietskörperschaften • Online-Wahl des Wählers von • Der Zählvorgang ist nicht mehr so transparent wie analog und techzu Hause aus nisch manipulationsanfälliger • Einsatz von Wahlcomputern • Wahlen sind preisgünstiger und in Parlamenten ohne langwierigen Vorlauf durchzuführen Kommunikation • „Bots“, die eine große Zahl gleichlautender Meinungen vortäuschena • „Shitstorms“ • Psychometrische Verfahren zur Analyse von Wählersegmenten und deren gezielter Anspracheb • Foren wie „Abgeordnetenwatch“, die Erklärungsdruck gegen Politiker aufbauen • Manipulationsmöglichkeiten, die Reaktion darauf: Jeglicher Inhalt wird erst durch „neutrale“ Instanzen auf Wahrheit überprüft • Verbot oder freiwilliger Verzicht auf Bots als Wahlkampfhilfec • Abgeordnete, die sich der Beantwortung von Wählerfragen entziehen, werden manchmal an den „Pranger“ gestelltd aBots sind allgemein Softwareprodukte, die fremde Rechner für eigene Aktionen kapern können und dann verschiedene Aktionen, seien es automatisch erzeugte politische Meinungsäußerungen in sozialen Medien oder auch kriminelle Aktionen, ausführen können. Hinweise zur Bekämpfung von Bots gibt die Cyberabwehrbehörde ENISA der Europäischen Union bDie Fa. Cambridge Analytica setzt eine angeblich wirksame Methode ein [6] cZum Bundestags-Wahlkampf 2017 verzichteten mehrere Parteien auf den Einsatz von Bots [14], ohne dass die Parteien aber eine formelle Vereinbarung darüber trafen dBsp.: Der ehemalige Staatssekretär im BMF Steffen Kampeter, der deswegen einen Negativpreis der Abgeordneten-Plattform Abgeordnetenwatch.de erhielt [12] 7 Wirkungen und Erfolge der Digitalisierung 257 Abb. 7.7 Digitale Hilfsmittel in Staat und politischer Gesellschaftsverfassung ihnen das besonders angelastet würde. Der politische Effekt dieser Art der Kommunikation eines Amtsträgers ist, dass kein Außenministerium und kein Berater mehr eingreifen kann, wenn der Präsident von privaten Endgeräten aus Nachrichten versendet, statt das Prozedere eines angemeldeten Interviews mit späterer Freigabe der schriftlichen Fassung zu durchlaufen. Das Nutzen sozialer Medien von persönlichen Endgeräten aus eröffnet der Spontaneität Schleusen – und auch der Verbreitung irrtümlicher oder nicht genügend hinterfragter Ansichten. Das neue Medium selbst hat an dieser Situation jedoch keinen formenden Anteil – es ist der Politiker selbst, der twittert und andere soziale Medien nutzt und bewusst „amtliche“ Wege umgeht. Deutsche Politiker der zweiten und dritten Reihe nutzen Twitter ebenfalls regelmäßig (Abb. 7.8). Eine unersetzliche Rolle dagegen spielen digitale Medien bei der Datenauswertung: Politiker können sich der digitalen Datenwelten bedienen, um den IST-Zustand der Gesellschaft, das aktuelle Meinungsbild wie auch die Faktenlage, in einer bisher nicht möglichen Qualität und Aktualität zu erheben. Big-Data-Analysen über soziale Netzwerke hinweg können eine Sozioskopie ganz neuen Ausmaßes ermöglichen, Predicitve Analytics versprechen eine tiefer gehende Analyse des Zustandekommens individueller politischer Meinungen und damit auch das Herausfinden indirekter Argumente zugunsten ihrer auftraggebenden politischen Akteure. Das Vorgehen hierzu könnte, angelehnt an die von Barack Obamas Team im Wahlkampf 2012 verwendete Verfahrensweise [77], wie folgt sein: 258 R. Heuermann et al. Abb. 7.8 Karikatur Smartphones für Politiker • Identifizieren derjenigen Regionen und/oder sozialen Schichten, die am ehesten Wechselwähler sind oder sich von passiven Sympathisanten wieder zu aktiven Wähler hin bewegen lassen. Datenbasis: vorhergehende Wahlen, vorliegende Analyse von Wahlanalytikern, eigene Internet-Recherchen in sozialen Medien usw. • Telefonische Befragung von Personen aus den Zielregionen und den Zielmilieus nach ihrer politischen Motivation und der möglichen „Wenn-dann“-Begründungskette für das Wählen des auftraggebenden Politikers. • Analyse der Erkenntnisse und Ausarbeiten von Empfehlungen für Wahlkampfhelfer. • Identifizieren von Wählern aus der Zielgruppe, persönliche Ansprache dieser Wähler auf allen Kanälen – z. B. auch in sozialen Netzwerken. • Vernetzung der Wahlkampfhelfer, strukturierter Erfahrungsaustausch über die erfolgreiche Ansprache, Verwenden der Erkenntnisse zum Verbessern der Empfehlungen. Spezielle Angebote aus dem Bereich der in der Privatindustrie tätigen Firmen wie Cambridge Analytica7 an wahlkämpfende Parteien finden auch medial Beachtung, weil die Anbieter von sich – nicht unwidersprochen – behaupten, ihre Daten hätten geholfen, das 7https://cambridgeanalytica.org/. 7 Wirkungen und Erfolge der Digitalisierung 259 eigene Wählerpotenzial besser zu erschließen, und Wähler anderer Parteien auf die Seite ihres Kunden gezogen zu haben. Ein härteres und von vielen als illegitim eingeschätztes Mittel sind digitale Helfer bei Täuschungsmanövern: Varianten computergesteuerter Social Bots können automatisch Meinungen zu aktuellen Themen der Politik in öffentlichen Foren platzieren (vgl. [10]). Durch Veränderungen der Texte und Verschleiern der Herkunft dieser Kommentare kann damit das Meinungsbild beeinflusst und für außen stehende Beobachter evtl. ein falscher Eindruck über Stimmungen in der Nutzergemeinde dieser Foren erzeugt werden. Ausländischen Staaten wird vereinzelt nachgesagt, die Politik der NATO, der EU und einzelner Staaten mit Bots zu kritisieren und auf die Innenpolitik Einfluss nehmen zu wollen. Die Meinungen darüber, wie man mit diesen Bots umgehen soll, sind geteilt. Das einfache Verbieten dieser Informationen oder strafrechtliche Vorgehen gegen die Verbreitung findet unter einigen Experten keine Befürworter [17]. Jenseits möglicher Bedrohungen der Demokratie durch eine absichtliche Verzerrung von Meinungsbildern stellt sich generell die Frage, ob die Digitalisierung zu einem stärkeren politischen Engagement führt. Das Ergebnis zweier empirischer Studien ergibt letztlich höchstens die Vermutung nach einem ganz leichten Effekt der Verstärkung politischen Interesses: • Eine in 2013 mit 1000 repräsentativ ausgewählten Teilnehmern (in der Alterskohorte 22 bis 35 Jahre) durchgeführte Studie an der Helmut-Schmidt-Universität Hamburg ergab, dass 8,7 % der jüngeren Erwachsenen einen Politiker im Internet kontaktiert haben und 34,4 % schon einmal eine Online-Petition unterschrieben haben [66]. In der gleichen Studie sagten allerdings nur ca. 5 % der Befragten, dass sie „voll und ganz“ der Aussage zustimmen, lieber online als offline an politischen Vorgängen zu partizipieren. Damit ist zu vermuten, dass der „Netto“-Effekt digitaler Medien auf das politische Engagement gering ist. Ob diese Personen ohne digitale Medien überhaupt nicht oder anders politisch aktiv geworden wären, lässt sich zwar nicht mit Sicherheit sagen, ist aber nach dem Befragungsergebnis nicht zu erwarten. • Eine fast zeitgleich veröffentlichte, aber breiter angelegte Betrachtung [54, S. 20–24] über mehrere, allerdings etwas ältere empirische Untersuchungen auch in anderen Ländern, kommt angesichts gemischter Ergebnisse zu der vorsichtigen Vermutung, dass die über das Internet gegebenen Möglichkeiten des politischen Engagements das Gesamtniveau der politischen Tätigkeit außerhalb des Netzes nicht stören, sondern eher leicht fördern. Allerdings werden die Angebote des Internets – wie auch die Offline-Angebote politischer Teilhabe – nicht in allen Schichten der Bevölkerung gleich genutzt: das Alter, das soziale Milieu und der Bildungsstatus haben einen Einfluss auf die Nutzungshäufigkeit. Jüngere und gebildete Personen engagieren sich auch über das Internet in politischen Angelegenheiten, ältere Personen eher weniger. 260 7.5.3 R. Heuermann et al. Inhalte der Politik 7.5.3.1 Aussagen der Parteiprogramme und Spitzenpolitik Digitale Themen sind Gegenstand der Parteiprogramme bundesdeutscher Parteien auf Bundesebene geworden. In Tab. 7.11 sind die zu Jahresanfang 2017 veröffentlichten wesentlichen Aussagen zu digitalen Themen in Parteiprogrammen aufgelistet. Wenn man sich die einzelnen Themen der jeweiligen Parteien ansieht, fallen einige, teils nicht überraschende, Erkenntnisse auf: Manche Parteien sehen (Stand 1/2017) das Thema Digitalisierung sehr stark aus der Brille ihrer sonstigen Wahrnehmung der Welt: Tab. 7.11 Aufnahme von Digitalthemen in Parteiprogramme großer Parteien. (Eigene Darstellung, Stand 1/2017) Partei Themen AFD • Betriebssysteme für Public Sektor nur mit geprüfter quelloffener Software • Nationale Software-Entwicklungen zum Schutz vor Industriespionage • Inlandmontage geprüfter Hardware-Komponenten • Digitalisierung der deutschen Literatur durch Deutschland selbst • Keine Lizenzzahlungen an ausländische Unternehmen für deutsche Literatur CDU, SPD, FDP, Die • Mitfinanzierung des Glasfaserausbaus sowie des 5G-MobilfunkstanGrünen dards • Digitalinitiative für die Bildung, Ausstattung (Hoch-)Schulen mit digitalen Medien • Innovationen (Grüne: „Grüne“ Innovationen, CSU & Grüne: Mobilität 4.0; SPD: Deutschland zum Leitmarkt für IT-Sicherheit machen und BSI stärken; FDP: Start-ups fördern) Die Grünen, Linke • Netzneutralität CSU • Alle zentralen Digitalkompetenzen in einem Bundesministerium bündeln Die Grünen • Entwicklung effizienter IKT-Geräte durch einen 3 Mrd.-Euro-Energiesparfonds Die Linke • Digitalisierung, Roboterisierung, Potenzial der Abschaffung des Menschen • Zugang zu digitalen Technologien als Teil des Existenzminimums • Smart City nur bei Vergesellschaftung aller städtischen Infrastrukturen FDP • Arbeitsgesetze/Sozialversicherungsregelungen für einen flexibleren Arbeitsalltag • Gegen anlasslose Vorratsdatenspeicherung SPD • Stärkung des BSI, Stärkung „Selbstimmunisierungsfähigkeit“ der Wirtschaft • umfassende IT-Sicherheitskonzepte für Industrie 4.0 und Smart Services 7 Wirkungen und Erfolge der Digitalisierung 261 • Die Linke hat Verteilungsgesichtspunkte im Blick: Sie unterstellt den Arbeitgebern pauschal zusätzliche Vorteile durch den Einsatz von Digitaltechnologien, sieht hier eine gewachsene Verfügungsmasse für Verteilungsmaßnahmen und konzentriert sich auf das Fordern zusätzlicher sozialer Wohltaten. In einer Stellungnahme ihres wirtschaftspolitischen Sprechers verbindet sie zudem die Zustimmung zu Smart-CityKonzepten mit der Bedingung einer vollständigen Verstaatlichung städtischer Infrastrukturen [20]. Irgendwelche Vorschläge für eine Förderung der Digitalwirtschaft oder zur Organisation der Öffentlichen IT finden sich im Programm nicht. • Die Grünen fokussieren sich auf Stromsparen und andere „grüne“ Innovationen. Andere naheliegende Themen, wie z. B. ökonomische Motive, kommen nicht vor. • Die mittelstandsfreundliche FDP wendet ihre Ideen für das freie Unternehmertum auch auf die Digitalisierung an, mit der Hoffnung, dass eine Förderung von Start-ups und eine weitergehende Zügelung der staatlichen Regulierungswut bei Gewerbeauflagen auch in der IT-Wirtschaft zu einem stärkeren Wachstum der Wirtschaft führen wird. Nicht nur was in den Programmen steht, ist Politik, sondern auch das, was nicht dort genannt wird: • Keine der genannten Parteien fordert (mehr), dass Deutschland eine führende Rolle bei der Digitalisierung im Verwaltungsbereich spielen sollte. Es gibt zahlreiche Beispiele konkreter Forderungen und Ankündigungen zu IT-Themen vergangener Bundesregierungen, die nur nach erheblichem Zeitverzug oder gar nicht zustande gekommen sind. So kündigte die Bundesregierung im Jahr 2010 in ihrer IKT-Strategie zum Beispiel den schnellen Einsatz der Cloud-Technologie in der Öffentlichen Verwaltung an: „Ziel: Die Bundesregierung strebt an, die Entwicklung und Einführung von Cloud-Computing-Lösungen zu beschleunigen. Gerade mittelständische Unternehmen und der Öffentliche Sektor sollen frühzeitig von den Chancen profitieren. Die bestehenden Herausforderungen werden mit dem neuen Cloud-ComputingAktionsprogramm adressiert“ [11, S. 12]. Tatsächlich wurde die Bundes-Cloud erst im Januar 2017 pilotiert, der Wirkbetrieb beginnt Mitte 2017, also ca. 6,5 Jahre nach der, wie die Ankündigung zu einer schnellen Umsetzung klingenden, Aussage der Bundesregierung. Genauso deutlich verfehlte der IT-Planungsrat das Ziel einer noch viel ehrgeiziger klingenden Ankündigung: In 2010 verkündeten Bund, Länder und Kommunen, dass das deutsche E-Government bis zum Jahr 2015 zum internationalen Maßstab für die effiziente und effektive Verwaltung gemacht werden solle [44, S. 7]. Alle bekannten Ländervergleiche der EU und privater Initiatoren zeigen leider, dass Deutschland nicht einmal in die Nähe dieses Ziels gekommen ist. • Keine der großen deutschen Parteien vermisst in ihren Parteiprogrammen einen im Weltmaßstab agierenden deutschen Anbieter bei den sozialen Medien, keine wünscht sich mehr einen deutschen Champion im Konsumentenmarkt für Software und ITHardware oder trauert der Zeit nach, in der die Siemens AG und andere Hersteller in Deutschland PCs und Smartphones fertigten. 262 R. Heuermann et al. • Geschäftliche Ideen für Digitalthemen kann man nur sehen in den Aussagen der SPD zu der Fokussierung auf IT-Sicherheit und der Zielstellung „Mobilität 4.0“ von CSU und Grünen (wobei jeder etwas anderes damit meinen dürfte). Das „autonome Fahren“ ist sicher ein Thema mit großem Marktpotenzial, wobei die regulatorische Funktion des Staates vielfältig helfen könnte, der deutschen Kfz-Industrie in diesem Themenfeld eine Poleposition zu verschaffen. • Zur Organisation der Verwaltungs-IT ist allein von der CSU eine generelle Aussage zu lesen. Sie verlangt die Konsolidierung der IT in einem einzigen Ministerium8. Die SPD äußert sich nur punktuell und verlangt eine Stärkung des Bundesamtes für Sicherheit in der Informationstechnik (BSI). Die AFD bietet keine generellen Aussagen zum Management der Öffentlichen IT, geht aber bei IT-Sicherheit sogar auf eine Detail-Ebene und macht sehr weitgehende Vorschläge für mehr IT-Sicherheit auf Hardware- und Software-Ebene für Öffentliche IT-Dienstleister. Bei anderen Parteien ist zur Organisation der Öffentlichen IT nichts zu lesen. In dieser kurzen und sicher nicht vollständigen Analyse ist festzustellen, dass die bundespolitischen Programme der größeren deutschen Parteien bisher kein Ort einer systematischen Darstellung von Visionen für die Digitalisierung sind, sondern eher den Eindruck punktueller Kundgabe von Absichten mit ganz verschiedener Körnungsgröße vermitteln. Dies ist allerdings vermutlich keine Ausnahme im Vergleich zu anderen politischen Themen in Parteiprogrammen, auch hier sind keine ganzheitlichen Darstellungen zu finden. Daher ist im Folgenden die Skizze einer eigenen Betrachtung nötig. 7.5.3.2 Politische Themenfelder mit starkem Bezug zu Digitalthemen Digitale Themen betreffen teils unmittelbar, teils mittelbar eine ganze Reihe von Handlungsfeldern der Politik. Tab. 7.12 zeigt einige davon. Da zu einigen der wichtigsten politischen Themenfelder, teilweise schon in den Kapiteln zuvor, inhaltliche Aussagen getätigt wurden (z. B. zu Forschungsfragen in Abschn. 6.1, zur Verteidigungspolitik in Abschn. 5.3, zur Verwaltungs-/Innenpolitik in Abschn. 7.4 und zu gesellschaftlichen Wirkungen Abschn. 7.3) folgt im nächsten Abschnitt nur noch eine Betrachtung der zuvor nicht dargestellten Situation am Arbeitsmarkt. 7.5.3.3 Arbeits(markt)politik und Soziales Digitalisierung ist in dreifachem Sinne ein Thema für Arbeitsmarktpolitiker: Unbestritten ist, dass die Zahl der Arbeitsplätze in der primären (Hersteller von Soft- und Hardware) und sekundären IT-Wirtschaft (IT-Rechenzentren in Behörden, der Privatindustrie und von IT-Dienstleistern sowie Beratungsdienstleistern) in den letzten 8Auf persönliche Nachfrage des Autors hin äußerte der Bundesvorsitzende einer bekannten deutschen Partei, dass er für eine stärkere Konsolidierung von IT-Dienstleistern sei. Für diese Forderung sei aber das Parteiprogramm nicht der richtige Platz, sondern erst das Regierungsprogramm. 7 Wirkungen und Erfolge der Digitalisierung 263 Tab. 7.12 Mögliche inhaltliche Wirkungen auf politische Handlungsfelder. (Eigene Darstellung) Handlungsfeld Einige mögliche Ziele einer deutschen Digitalpolitik Arbeit und Soziales • Verstärken der positiven Wirkungen auf Menge und Art neuer Arbeitsplätze durch Förderung von Start-ups und bestehender Unternehmen • Abmildern negativer Wirkungen auf Arbeitsplätze • Erkennen und Gestalten von Auswirkungen auf die Gestaltung von Arbeitsplätzen, die Arbeitsorganisation und die Work-Life-Balancea Bildungspolitik • Curricula für mehr digitale Kompetenzen (direkte und indirekte) • Didaktik und ggf. Medien für digitale Wissensvermittlung bereitstellen Forschungspolitik • Themen mit möglichem Alleinstellungsmerkmal oder Wettbewerbsvorteil identifizieren • Grundlagenwissen und anwendungsreife Produkte fördern Innenpolitik • Verwaltung mithilfe der Digitalisierung weiter modernisieren • Verwaltung als Vorbild und Promotor digitaler Innovationen nutzen • Öffentliche IT-Organisation verbessern • Maßnahmen für mehr IT-Sicherheit Kulturpolitik • Rechte von Autoren (jedweder digitaler Medien, Software-Ersteller) gegenüber unerlaubter Nutzung besser schützen • Eine Diversifizierung digitaler Nutzungsrechte reflektieren und ggf. in neue Formen des Urheberrechts überführen („Creative Commons“) • Nationales Kulturerbe vor exklusiver digitaler Inbesitznahme und kommerzieller Verwertung durch Dritte schützen • Neue digitale Kunstformen erkennen und anerkennen • Die Vernachlässigung nicht-digitaler Kulturtechniken vermeiden Rechtspolitik • Verwaltungsregeln für digitale Entscheidungshilfen fitter machen • Strafrecht: Internet-Straftaten definieren und härter sanktionieren • Internetrecht, Erlaubnisse wie Verbote • Urheberrecht Verbraucherpolitik • Verbraucher vor Betrug und „Abzocke“ im Internet schützen • Wettbewerb stärken, Monopole verhindern Verteidigungs- und Sicherheitspolitik • Digitale Erstschlagsfähigkeit und Verteidigungsfähigkeit ausbauen • Nachrichtendienstliche Kompetenzen verbessern Wirtschaftspolitik • Innovationen durch Digitalisierung besser fördern • Durch die Verwaltung selbst Impulse für die Wirtschaft geben aEine Sammlung vieler Aspekte und Diskussionsbeiträge zu diesem Themenfeld befindet sich im „Weißbuch Arbeiten 4.0“ des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales [9] beiden Jahrzehnten auf ca. 1,03 Mio. Personen gewachsen ist9, wobei sie in den Jahren zuvor um ca. 20.000 jährlich anstieg. Die Zahl der IT-Beschäftigten im Öffentlichen Bereich betrug nach Angaben der Bundesagentur für Arbeit (BA) in 2015 ca. 3 % 9Bitkom, [5]; die Bundesagentur für Arbeit meldet für 2015 dagegen nur 887.000 erwerbstätige ITler in Deutschland [7]. 264 R. Heuermann et al. der sozialversicherungspflichtig beschäftigten IT-Kräfte, d. h. ca. 20.610 Personen10. Die Zahl der IT-Stellen in der Öffentlichen Verwaltung wuchs in 2015 nach Angaben der BA gegenüber dem Vorjahr um 5 %. Obwohl es abstrakt und konkret die Sorge um genügend Nachwuchs für ITler im Öffentlichen Dienst gibt, hat sich die Besetzung offener Stellen bisher praktisch nicht schwieriger dargestellt, als dies „normal“ schon früher bei einer zeitweise allgemein guten Konjunktur für IT-Fachkräfte für alle Arbeitgeber war. Ob dies so bleibt, ist aus vielen Gründen zu bezweifeln, sicher ist aber auch, dass einige kompensatorische Effekte, wie z. B. der Einsatz immer effizienterer IT-Systeme wie Cloud-Technologien, Konsolidierung der IT-Bereiche und Virtualisierung der Clients den Bedarf auch dämpfen. Studien, die weite Zeiträume bis z. B. 2030 vorausschauen (z. B. sagen [16] für das Jahr 2030 ein Fehlen von ca. 800.000 Fachkräften voraus; dies ist vor allem in Bereichen, wo nicht automatisiert werden kann, zu erwarten), können disruptive Innovationen in der IT-Technologie selbst nur schwer vorhersehen. Lineare Trends lassen sich hier schwerer vorhersagen als bei Arbeitskräften in sozialen Tätigkeitsfeldern. Über die Zahl der direkt im IT-Geschäft tätigen Beschäftigten hinaus profitieren viele Arbeitsplätze in innovativen Industrien mit hohem IT-Arbeitsanteil von dieser Entwicklung. IT-Arbeitsplätze befinden sich meist nicht am unteren Rand der Einkommensskala, insofern ist diese Entwicklung aus dem Blickwinkel der Arbeitsmarktpolitik positiv. Allerdings ist gleichzeitig absehbar, dass die Digitalisierung zum Wegfall vieler Arbeitsplätze führen wird – und hier sind teils Schätzungen mit sehr beachtlichen Größenordnungen zu finden: Eine Studie der ING Diba sieht für Deutschland einen schleichenden Abbau bisheriger Arbeitsplätze in der Größenordnung von 18 Mio., das sind etwas weniger als 50 % derzeitiger Jobs [43]. Ähnlich drastische Folgen mit ca. 47 % prognostizierten Frey & Osborne [29] auf Basis einer Simulation mit 702 Berufen für den amerikanischen Markt. Eine die Vorgehensweise von Frey & Osborne in den USA auf deutsche Verhältnisse übertragende Studie von Bonin et al. [6] kommt zu etwas anderen Ergebnissen. Sie sieht 42 % statt 47 % durch Digitalisierung betroffene Berufe. Allerdings relativiert sie darüber hinaus eine zentrale Aussage der Studie von Frey & Osborn: „Betroffene Berufe“ sind nicht automatisch auch wegfallende Berufe, vielmehr sind nur einzelne Tätigkeiten dieser Berufe durch Digitalisierung zu ersetzen, nicht unbedingt der ganze Beruf. Das kurzfristige Substituierungspotenzial sehen die Autoren deutlich geringer als das mit 42 % am Horizont für möglich gehaltene. Sie vermuten zudem ein durchaus hohes Substituierungspotenzial auch für IT-Berufe. Zur Zahl möglicher neuer Jobs durch Digitalisierung, also der Gegenbewegung, sagen beide Studien nichts. Dies tut dagegen eine umfragebasierte Studie des Weltwirtschaftsforums Davos 2016, die in fünf Jahren ca. fünf Millionen wegfallende und nur zwei Millionen neue Jobs in den Industriestaaten sieht [32]. Die Vermutung, dass viel weniger neue Stellen entstehen als alte wegfallen, wird ergänzt durch die Annahme, dass es bei neu entstehenden Jobs eine 10Eigene Berechnung aufgrund der Angaben der Bundesagentur für Arbeit [7]. 7 Wirkungen und Erfolge der Digitalisierung 265 zweigeteilte Welt gibt: Es entstehenden entweder überdurchschnittlich gut oder schlecht bezahlte Jobs, der „Mittelstand“ fehlt [21]. Die geringe Zahl dieser Studien, der unterschiedliche methodische Ansatz, unterschiedliche betrachtete Zeiträume und Regionen sprechen dafür, den Erkenntniswert dieser numerischen Schätzungen nicht zu hoch zu veranschlagen, ohne dabei jedoch die in der Tendenz sicher richtige und sehr plausible Botschaft „Viele sind betroffen, die Wirkungen sind erheblich“ zu überhören (Tab. 7.13). 7.5.4 Bewertung Roland Heuermann Obwohl die Digitalisierung schon seit den Neunzigerjahren des letzten Jahrtausends zu einer starken Durchdringung von Privatleben und Arbeitsplätzen führte und einige Wellen technischer Begeisterung und „Hypes“ auslöste, hat sich das Potenzial der Digitalisierung zu drastischen Veränderungen in der Gesellschaft und im betrieblichen Geschehen – sei es in der Wirtschaft oder der Verwaltung – noch nicht erschöpft: Auch die aktuelle Situation bietet Jahrzehnte nach der ersten Welle der Digitalisierung in den 1980er und 1990er Jahren mit den Konzepten der Blockchain, dem nun scheinbar näher gekommenen Termin wirklich marktreifer KI-Software im Konsumenten- und Wirtschaftsbereich, der Robotik, der Cloud usw. eine Reihe von Technologien kurz vor oder schon kurz nach dem Reifepunkt, für einen flächendeckenden Innovationsschub. Tab. 7.13 Durch Digitalisierung in Deutschland gefährdete Arbeitsplätze nach Berufsgruppe. (Daten aus ING DIBA, zitiert aus [46]) Untersuchte Berufe Arbeitsplätze ingesamt Gefährdete Arbeitsplätze Bürokräfte 3.500.000 3.000.000 Hilfsarbeiterkräfte 3.800.000 3.260.000 Anlagen- und Maschinenbediener, Montageberufe 4.640.000 3.210.000 Dienstleistungs- und Verkaufsberufe 4.570.000 3.120.000 78.000 50.000 Handwerks- und verwandte Berufe 4.100.000 2.580.000 Technische und gleichrangige Berufe, nichttechnische Berufe 4.800.000 2.470.000 Facharbeiter in Landwirtschaft, Forstwirtschaft und Fischerei Akademische Berufe Summe insgesamt 3.990.000 471.000 30.870.000 18.300.300 266 R. Heuermann et al. Für die Verwaltung ist es wichtig, zu wissen, dass die Politik in Deutschland gerade erst vor wenigen Jahren auch auf höchster Ebene den über die Tagesarbeit in Behörden und punktuelle Forschungs- und Wirtschaftsförderung hinausgehenden Bedarf an strategischer Steuerung der Digitalisierung in der Wirtschaft und im Staat erkannt hat, allerdings in den Parteiprogrammen aller größeren Parteien kein „rundes“ Programm zu allen relevanten Themen der Öffentlichen IT bietet. Zu nennen sind hier folgende offene Einzelthemen: • Der Zielzustand der Aufbauorganisation Öffentlicher IT-Dienstleister über alle Ebenen hinweg (voll konsolidiert oder nicht). • Der Zielzustand Öffentlicher IT-Services: Behördenintern voll vernetzt oder weiter „Mal so, mal anders“? • Das noch ungehobene Innovationspotenzial: Es fehlen z. B. erkennbare Versuche, die für die Verwaltungspraxis in der Fläche tauglichen Produkte und Einsatzformen von Künstlicher Intelligenz und Robotik systematisch zu erforschen: Denkbar wäre es ja, schon am Markt vorhandene Produkte, z. B. die für Suche und Analyse juristischer Texte auch in der Verwaltungspraxis für den Einsatz in der Sacharbeit auszutesten. Interessant könnten auch durch KI mögliche digitale Assistenzsysteme für Bürger und Unternehmen im Kontakt mit der Verwaltung sein oder Robotik, z. B. für kommunale Dienste wie Müllabfuhr. Drohnen werden jetzt schon punktuell für die Beobachtung öffentlicher Infrastrukturen wie Brücken getestet, sind es aber auch teilautonome Systeme? Die Bundeswehr testete Transportroboter – hat die Zivilverwaltung keine Transportaufgaben? Wie nicht selten in der Geschichte ist das Militär hier punktuell innovativer und konsequenter als die Zivilverwaltung, obwohl deren mögliche Bedarfe an teilautonomen Systemen viel größer sind. In der primären IT-Wirtschaft (Soft- und Hardwarehersteller sowie Berater) und der sekundären Dienstleistungsbranche (IT-Serviceanbieter) sind ca. eine Million Arbeitsplätze in Deutschland entstanden. Die Folgen der bisherigen und der weiteren Digitalisierung für die Gesellschaft sind u. a. weitere erhebliche Veränderungen im Tätigkeitsbild vieler Berufe und ganzer Branchen, außerdem werden sicher viele Arbeitsplätze in den betroffenen Bereichen in den nächsten Jahren verschwinden. Die Zahl und Vorhersagegenauigkeit vorliegender seriöser Untersuchungen zu diesem Thema sind allerdings zu klein, um genaue quantitative Aussagen zu machen. Insbesondere der zeitliche Ablauf des Verlustes bisherger Arbeitsplätze über die nächsten Jahre und die Größe des kompensatorischen Effektes, des Gewinnens neuer Beschäftigungsmöglichkeiten durch die Digitalisierung, sind unklar. IT-Arbeitsplätze selbst sind oft überdurchschnittlich bezahlte Tätigkeiten, außerdem ermöglichen solche Tätigkeiten oft eine größere örtliche und zeitliche Flexibilität für die Beschäftigten. Ob dies eher als Fluch oder Segen empfunden wird, hängt vom Einzelfall ab, in Summe dürfte der Gewinn an Lebens- und Arbeitsqualität deutlich überwiegen. 7 Wirkungen und Erfolge der Digitalisierung 267 Die sozio-kulturellen Änderungen der Digitalisierung sind ohne Zweifel weitgehend und prägen im wortwörtlichen Sinne das Straßenbild, das Verhalten der Menschen am Arbeitsplatz und in der Freizeit. Ob und inwieweit es tief gehende, d. h. die Gesellschaft in ihrem inneren Zusammenhalt gefährdende, zu einem neuen Gleichgewicht verändernde oder sogar zu einem höheren Niveau führende Entwicklungen sind, lässt sich aufgrund einer isolierten Betrachtung nur der Digitalisierungseffekte letztlich nicht beurteilen. Die sich auch unabhängig von der Digitalisierung schon seit Jahrzehnten vollziehende Globalisierung, die Überalterung der bisherigen Bevölkerung in einigen westlichen Industriestaaten sowie weitere Entwicklungen wie die zunehmende Verstädterung sind gesellschaftlich relevante Veränderungen, die ebenfalls weitreichende Wirkungen haben und teils durch Digitalisierung kompensiert werden können. Verengt man die hier interessierenden Fragen zu sozialen Änderungen auf den Öffentlichen Bereich, dann ist zu hinterfragen, inwieweit ein stärker digital kommunizierender Staat zu positiven oder negativen Begleiterscheinungen – individuell und sozial – der Digitalisierung beiträgt, und zwar über die unmittelbaren Kontakte des Staates bzw. der Verwaltung mit den Bürgern und indirekt über die Duldung privater und gut gemeinter Forcierung der Nutzung eigener digitaler Medien. Es lässt sich insofern eine Reihe politischer Fragen und Diskussionsansätze ableiten, wie etwa: • Lassen sich Grundsätze für die Gestaltung und Governance guter sozialer Medien entwickeln, ähnlich Grundsätzen zur ordnungsgemäßen Buchführung oder zur Governance von Unternehmen? • Soll oder muss Internet-Konsum von Kindern und Heranwachsenden kontrolliert und gesteuert werden? Wenn „ja“, wie kann man das dann tatsächlich tun? • Wie sollen und können Kontrolleure für das Innenleben von Steuerungssoftware, „Algorithmisten“, eingesetzt werden, um Big-Data-Algorithmen und ihre Ergebnisse und sozio-kulturellen Einflüsse zu kontrollieren? • Welche Möglichkeiten und Grenzen hat der Staat insgesamt, die Internetnutzung zu steuern? Die mit den Veränderungen innerhalb von Berufstätigkeit und Beschäftigung verbundenen Folgen sind nicht die einzigen sozialen und individuellen Wirkungen der Digitalisierung. Digitale Endgeräte, wie vor allem das Smartphone, und digitale Medien haben eine sehr starke Verbreitung gefunden und üben einen intensiven Einfluss auf das Sozialleben und das berufliche Verhalten aus. Der damit verbundene geschäftliche wie individuelle Nutzen wird von den meisten Nutzern als sehr hoch angesehen. Kein Gegensatz dazu, aber eine in einigen Fällen zu bemerkende Begleiterscheinung, ist die vor allem bei jugendlichen Konsumenten auffällige, teils sogar bis hin zum Krankheitswert übersteigerte zeitliche Nutzung. Gleichzeitig werden „analoge“ soziale Kontakte und körperliche Betätigungen vernachlässigt. Diese Phänomene gab es früher bei älteren elektronischen Medien (Fernseher, Videospiele) auch, grundsätzlich sind sie nicht neu. Die Dosis und das unvernünftige Verhalten sind hier das Gift, nicht die Substanz selbst. 268 R. Heuermann et al. Literatur 1. Aichinger, H.: Paragrafenreiter. Forbes. 2017(2), 42–44 (2017) 2. Atzler, E.: Bundesbank übt für später. 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