CDU und CSU haben ihren erbitterten Asylstreit vertagt. Die Unionsparteien einigten sich darauf, dass Bundeskanzlerin Angela Merkel (CDU) bis zum EU-Gipfel Ende Juni über europäische Lösungen zu Zurückweisungen von Flüchtlingen an der Grenze verhandeln kann. Doch während Merkel darauf pocht, dass es auch danach "keinen Automatismus" für einen deutschen Alleingang gibt, will Bundesinnenminister Horst Seehofer (CSU) für Anfang Juli die von ihm geplanten Zurückweisungen vorbereiten.

Merkel allerdings warnte Seehofer vor einem Alleingang: Es sei eine "Frage der Richtlinienkompetenz", in anderen Staaten registrierte Flüchtlinge an der deutschen Grenze zurückzuweisen.

Was bedeutet das konkret?

Das Grundgesetz sichert der Bundeskanzlerin innerhalb der Regierung eine starke Stellung zu. Sie ernennt die Minister und bestimmt laut Grundgesetz "die Richtlinien der Politik". Dieses Vorrecht geht einher mit einer besonderen Legitimation und Verantwortung: Nur die Kanzlerin wird vom Parlament gewählt und ist ihm rechenschaftspflichtig.

Die Geschäftsordnung der Bundesregierung greift das auf. Die Kanzlerrichtlinien sind "für die Bundesminister verbindlich und von ihnen in ihrem Geschäftsbereich selbstständig und unter eigener Verantwortung zu verwirklichen", heißt es dort. Einen eigenen Ermessensspielraum haben sie dabei nicht. "In Zweifelsfällen" entscheidet allein die Bundeskanzlerin.

Darüber hinaus dürfen öffentliche Äußerungen von Ministern den Richtlinien nicht widersprechen. Sollten die Minister nicht einverstanden sein, müssen sie der Kanzlerin laut Geschäftsordnung "unter Angabe der Gründe" Mitteilung machen und ihre Entscheidung "erbitten".

Zentrale Bedeutung des Flüchtlingsthemas

Allerdings konstruierten die Verfasser des Grundgesetzes das Prinzip der Richtlinienkompetenz in einem gewissen Spannungsverhältnis zur Eigenverantwortung der Minister. Diese führen ihren Bereich eben "selbstständig und unter eigener Verantwortung", heißt es in Verfassung und Geschäftsordnung. Dort ist auch festgehalten, dass die Regierung "über Meinungsverschiedenheiten zwischen den Bundesministern entscheidet" und alle Beschlüsse gemeinsam fasst.

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Auch wenn an der Richtlinienkompetenz der Kanzlerin auf dem Papier kein Weg vorbeiführt, ist die Sache in der politischen Praxis weniger eindeutig. So wird in der CSU auch im aktuellen Konflikt um die Frage der Zurückweisung von Flüchtlingen die Meinung vertreten, dies sei nur eine Detailfrage behördlichen Handelns, falle somit in den Zuständigkeitsbereich des Innenministeriums und berühre nicht die Richtlinienkompetenz.

Verfassungsrechtler betonen hingegen die zentrale Bedeutung des Flüchtlingsthemas für die gesamte Bundespolitik. Sie verweisen auch auf die potenziell weitreichenden Folgen von nationalen Alleingängen der Bundesrepublik für die Zukunft der Europäischen Union.

Regierung abhängig von den tragenden Parteien

Entscheidend eingeschränkt wird die Richtlinienkompetenz jedoch von ganz anderer Seite - durch die Tatsache, dass Kanzler im bundesdeutschen System parlamentarischer Demokratie ihre Macht und ihr Amt allein aus der Unterstützung der sie tragenden Parteien ableiten.

In Koalitionsregierungen, wie sie in Deutschland die Regel sind, werden vielfach die Koalitionsausschüsse zu den wahren Entscheidungszentren der Politik, weil dort die Spitzen der Bündnisparteien miteinander verhandeln. Dort zählt die verfassungsrechtliche Definition der Machthierarchie zwischen Kanzlerin und Ministern wenig, wenn Parteipolitiker nach ganz anderen Spielregeln aufeinandertreffen, um Kompromisse auszuhandeln.